正式与非正式结构：欧委会的平行管理系统
到目前为止，我主要关注的是能将欧盟官员凝聚到一起的“一体化”机制。然而，鲜有官僚机构能符合韦伯的理想类型。我在研究中还发现了一个活跃的反韦伯式的“非正式”管理体系，它建立在私人利益、个人关系网以及“务实”的行为规范的基础之上[7]。对很多观察家，尤其是基思·米德尔马斯及他的团队来说，这个“非正式体系”是值得庆贺与鼓励的。他们认为，正是欧盟的个人关系网络体系才赋予了欧盟活力与灵活性[8]，使它能摆脱正式官僚机构的繁文缛节。
然而，员工们却并不认同这种乐观的想法，反而热衷于指出其缺陷，尤其是任人唯亲与政治庇护的问题。我最先察觉到这一点是在1996年，当时在欧洲地区委员会的员工与管理者之间爆发了一场争论——依照《欧盟条约》建立起来的这一机构的首要任务是“拉近欧洲与其公民间的距离”。在成立不到两年的时间里，地区委员会已经在布鲁塞尔当地变成了裙带关系与帝国构建的代名词[9]，其程度之深以至于员工们威胁要罢工，并于当年2月聚集在员工就职全体会议的会场外抗议。他们不满的根源在于其精力充沛的主席雅克·布兰克（朗格多克–鲁西荣地区主席及前法国农业部部长）在招聘中滥用“快速通道”。据说他把很多朋友和密友塞进了自己的官僚机构，个个身居高位。法兰克·帕特森，“工会联盟”（欧盟最大的工会）副主席，告诉我在90个新进员工中，超过半数都是通过这种“腐败、封建的方式进来的”。“快速通道”可以绕过一般的招聘流程，取而代之的，是为幸运儿举办的一系列秘而不宣的面试，有一些仅持续了30分钟。这一骚动引发了几场罢工，工会随后把案件移交给第一诉讼法院。经过两年的审议，法院终于受理并解决了他们的投诉[10] 。
随后的采访和研究表明，这段插曲并非不典型。下面是我在实地调查中做的笔记，它显示了经验丰富的内部人员的眼中欧委会的机构文化的运作方式。
对帕斯卡罗-贝努瓦·弗格的采访
1996年2月15日
帕斯卡罗–罗努瓦·弗格，47岁，第9总局前人事主任。现任第12总局（以埃迪特·克勒松为首的教育、培训和研究总署）招聘与人事负责人。法国军官之子。在法国东部、德国和美国长大。在法国公立中学与欧洲中学接受教育。从法国南锡大学法律系毕业后，在欧委会工作了20年。他说他最初对联合国感兴趣，不过后来意识到联合国“一事无成”，于是在大学时就通过了欧盟的竞聘。离异，育有两个孩子。
肖尔：欧委会的行政部门与其他管理部门有什么不同？
弗格：这是一个非常新的组织。人们都说它是以法国和德国的政府部门为基础的——很正式，自上而下，而且等级分明——但它的确融合了很多传统，也没有规则……是个“还在建设中的模型”。我们从所有成员国身上吸取一点经验。法国体系可能最适合欧委会的需求。其次是比利时体系——尽管比利时的政府部门是个最糟糕的榜样（它高度政治化，基本已经腐败）。除非你有政治关系，否则就当不了公务员。比利时很多教授都加入了欧委会。英国人还没准备好（你们的大学制度还不够“欧化”）。
我很适合在欧委会，因为我们四处迁徙。这就像是我的家庭背景。你必须去适应它：你必须要接受，过去5年来一直在努力的项目可能会被废止，并且永远不会再启动，然后就要去了解新的重点是什么。
我发现最让人沮丧的是法国同事。他们是最会抱怨的人。只要规则一缺失，他们就会受不了。不过，这也是为什么欧委会能成为一个这么伟大并且有趣的部门的原因。例如，我从来都不用《服务指南》。我们会说“如果它印在了纸上，那就意味着它变成了一个问题”。要是我需要东西，就打电话给我认识的人。把一个制度叫成庇护（piston）是不公平的[11]。更多的是关于人脉以及利用私下交往的事——这可能源自意大利人的工作方式。
（我们讨论人脉在晋升上的作用。）
弗格：如果你不是法国国立行政学院（Enarque）毕业的[12]，不是天主教徒、社会党人或是“上层阶级”，就很难在这里立足。我说的“阶级”是一个人脉体系：你要么属于天主教左派、社会党，或者毕业于国家行政学院，要么从农学院毕业。如果哪块也靠不上，事业就很难有起色。德洛尔掌权时，法国人把最好的工作都包揽了。不过，对欧委会来说，德洛尔是个灾难。他毁掉了它……这里的问题是“帕金森定律”。欧洲议会或欧洲审计院对欧委会的监管力度不够。从未推行过内部审计。例如总局A1级雇员花费数十亿欧元来为塔西斯计划和法尔计划招聘外部员工[13]——那时，他们只和朋友以及密友签合同。对很多人而言，欧委会成了给成员国发钱的大储蓄罐。我以前曾非常致力于实现欧洲理念，不过现在一点儿也不相信那个了。
肖尔：那解决方案是什么？
弗格：吓唬人。我们还没有解雇那些不工作的员工。例如，在工作纪律的案件中，被告常常有律师为他们辩护，结果欧委会反而成了被告。布鲁塞尔有很多非常优秀的专职律师——我当然知道：我们也会请他们。
另一个问题就是，组织结构的扩张仅仅是在为扩大成员国而腾空间。我们已经设立了很多没用的单位，特别是在中级管理层。开设第22、23和24局就是为了让新成员国能在总局中有自己的负责人。过去所有的报告都建议实行大改革，但什么也没发生。为什么？因为每个政府希望能都有自己的A1和A2级官员[14]——他们都想得到权力。这就产生了道德败坏的问题（“镀金笼子”综合征）。因为缺乏恰当的职业管理，我们面临着流失优秀员工的危险。我们没有适当地培训和管理员工。通常一个人的职业生涯就停在了A4级上。15年内就能到这个位置。那接下来的20年做什么呢？
（弗格把自己当成一个例子。我猜他可以随时找到另一份工作。他笑了。）
我去哪里再找一份自己喜欢的朝九晚五的工作，好让我能在一家不错的公司，每个月还能在税后拿到35万比利时法郎？我得当上一家大型法国公司的常务董事才能拿到这个薪水。
对格哈特·保韦尔斯的采访
1996年3月7日
格哈特·保韦尔斯出生于安特卫普（佛兰德人）。曾就读于布鲁塞尔的天主教大学。1958年加入欧委会。曾在四五个不同的总局中工作过，其中包括第9总局，行政机构，他在那里任人事主管。
肖尔：你如何描述欧委会的内部“文化”？
保韦尔斯：你们英国人把它看成是一个“法国”体系：它不是法国的，是大陆体系……要理解欧盟的行政机构，你就该去读中世纪的历史。欧委会不是一个单一体或是统一体。我们没有老板。就算是桑特，也只是20名委员中的一个同事而已。我们有超过30个部门，每一个都非常独立且有自己的老板——就像中世纪的男爵一样。委员和总干事唯一的区别就在于我们任职的时间要长一些：他们只在这里工作四五年，而我们则是35年，如果够聪明的话。
从来都没什么人事政策。欧委会向来没有任何培训或员工发展政策（大家觉得薪酬还是够的……欧委会需要招聘聪明且头脑灵活的人）。我们并不需要学者（我们没法用他们：他们太过理性了，只活在自己的小世界中）。你需要不理智一些：做一个会妥协的人。最好的妥协就是最不理性的方案——看看欧盟，你以为它是怎么撑过这么多年的？英国人——有他们的盎格鲁—撒克逊的反庇护文化——无法理解欧委会内部文化中的人脉动态：国家越小，就越能适应并利用这一体系，因为他们更习惯做出妥协。这也就是为什么来自小国家的高级官员如此之多。他们真得感谢欧委会给了他们这么大的权力。
（我问到欧委会里的“小帮派”。）
肖尔：是的，有一个法国帮，不过也有英国帮……哪里都有：有三星级（des trois étoirles）帮、主业会帮、共济会帮——是的，埃米尔·诺尔是共济会的——同性恋帮，没错，这个影响非常大。重要的是，他们会互相压制——我在第9总局工作时的目标就是这个。秘诀就在于找出都有哪些帮派，成员都有谁。一旦发现了这些关系网，就可以开始与他们施加影响……一开始只有我们10个人意识到这一点。
肖尔：你属于哪个“帮派”？
保韦尔斯：我上过布鲁塞尔的天主教大学，而且也是从安特卫普来的——有5个来自安特卫普同一所大学的人加入了欧委会（现在不是理事就是总干事）。我没有党员证。这帮了我一把，因为基督教民主党认为我是他们的一员。不过社会党和自由党也帮过我。我从来没加入过哪个工会——只有体力劳动者和秘书才会加入。不过你很聪明：我一般不会这么聊天。也许我说得太多了。
这里的暗示是，在官僚理性的表面下，欧委会在其日常实践中更为复杂且混乱。事实上，这个私人关系网系统相当普遍，知情人都把它叫做“平行管理系统”，该系统有自己的规则、规范以及职业路径。它的特点中包含了很多法国行政部门的典型特征：高度政治化的高层管理，在权力上同政党紧密相连，制度化的国家配额体制，强有力的内阁制（内阁成员是国家利益的堡垒，不断干涉人事问题），以及一套非正式的方法［空降和庇护：政治上的任人唯亲；不可靠的任职考试与舞弊的比赛］。这些方法都被用以绕过正式的规则和程序。有趣的是，工会对前任主席雅克·德洛尔的抨击尤为严厉。他们指责是他鼓励了这些行为[15]。和我交谈过的大多数人都意识到，这是“这个家运作方式”的真实现状，并且已经接受了一种既成事实。通常，他们以正规系统不起作用为由来为其辩护：为了把事情做下去，你必须学会“通融”。
