强世功 | 北京大学法学院
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【导读】2020开年以来的这场疫情防控大考，折射出全球化时代的中国国家治理所面临的诸多挑战。本文指出，造成疫情严峻形势的根本原因在于，中国刚刚从农业社会进入到工业化的发展阶段，但同时一条腿已经迈入后工业化的信息社会之中，因而总体上处于农业、工业与后工业三重社会形态的交叠期，其中潜藏的风险系数不言而喻。然而，现有治理体制和机制、官员群体与精英阶层的思维和能力、普通国民的观念等等，都还没有赶上后工业化发展和社会高速流动的现实要求，以至于当决策错过疫情防控最佳时机之后，疫情地区的政府非但没有解决问题的预案，还出现了互相推卸责任的荒诞情景，最后只能依赖一线官员的个人调动能力和医护力量、民间力量的奋起自救。经此一役，我们必须意识到我们所处全球化时代的种种风险，意识到解决国家治理根本性问题的紧迫性，为应对不确定的未来，做好相应的心理准备和可行预案。
近日，北京大学法学院教授强世功为三联中读录制了一期节目，讲述了本次疫情防控对全球化时代的国家治理所提出的新挑战。本文是法意读书经作者授权后，根据2月12日三联中读录音，整理发布的文字稿。经作者本人授权，文化纵横重新编辑后转发。感谢作者授权，也感谢三联中读和法意读书的辛勤工作。文章仅代表作者观点，供诸君思考。
疫情防控为全球化时代的国家治理提出新挑战
相信大家最近和我一样都是宅在家里，通过互联网关注着正在武汉和全国蔓延的一切。今天我想把武汉疫情的防控作为一个个案，和大家一起来思考全球化时代我们国家治理所面临的问题和挑战。我们中间有不少人都经历过2003年的SARS，但是和十几年前的这场灾难相比，今天的疫情防控面临着新的形势和挑战。
▍三种社会形态并存的中国社会及其治理挑战
我之所以强调全球化时代的国家治理的一个重要原因，是中国已经从2003年的一个普通的发展中国家，变成了一个正在迅速崛起的全球性大国，这种国家发展地位和全球地位的变化，必然会对我们的国家治理提出新的挑战。
首先，我们要对当前中国所处的历史阶段作出准确的定位。人类历史的发展是经验和知识不断累积、不断提升的过程，不同国家、不同时代、不同发展水平，对国家治理提出的要求也完全不同：
传统的农业社会治理主要依赖于宗教和道德；
现代社会治理在此基础上发展出了现代科学，产生了我们今天分门别类的专业化知识；
而后现代社会则在此基础上，出现了进一步的知识流动、跨界乃至“革命”，从而发展出了信息科学、智能科学等等，这就意味传统和知识并非固定，而是不断流动和变化的。
这种变化尤其体现在信息的收集、整理、处置、创新，由此不断更新的全过程中。我们从互联网的发展到智能手机的应用，从大数据的延伸到人工智能的发展，都可以明显看出后工业时代的一些特征。如果从传统农业社会、现代工业社会、后现代信息化社会这三种社会形态和历史阶段来看，今天的中国，处在哪一个发展阶段上？实际上是三种社会形态并存。我们刚刚摆脱了农业社会，进入工业化的发展阶段，但同时一条腿已经迈入后工业化的信息社会中，这三种社会形态并存，主要是由于世界变化太快了，中国的发展速度也非常快。从某种意义上讲，是我们国家的治理体制和治理机制、整个官员和精英阶层的思想和心态以及普通国民的观念都远远赶不上后工业化发展的要求，这才暴露出我们国家治理面临的问题。
▍新冠疫情扩散的两个阶段及具体问题
而这次武汉冠状病毒在全国大规模的爆发，就集中地说明了这个问题。这次武汉疫情的扩散，可以分为两个阶段，第一个阶段是1月20日之前，对疫情性质的诊断和决策阶段，这个阶段主要就是发现问题。在此之后就是防控的实施阶段，就是怎么解决问题。
这次疫情之所以在全国大规模的爆发，主要原因就在第一个阶段上，从问题的性质分析、风险程度的判断到最后做出决策都出现了失误，从而错失了疫情防控的最佳时机。在这个阶段上，我们国家治理面临最大的问题是，我们处在一个后工业互联网信息横向传播的社会中，然而国家的决策体制和机制，依然是工业化时代层层上报的一个纵向集中决策机制。
让我们回顾一下，从去年12月底，武汉的医院就已经发现了快速传播的这种特殊疾病，为了诊断这种疾病的性质，专门邀请了国家疾控中心的专家进入湖北调查，那么这些专家是如何提意见的？武汉市的卫健委、湖北省的卫健委和国家国务院的卫健委，三级机构是如何沟通的？前方的医生、各级专家和中央来的，包括院士在内的顶尖专家是如何决策的？他们决策又给国家提出什么样的建议？如何上报中央的？
这个过程我们并不清楚，但是我们可以清楚的看到两点：
一方面，武汉医院普通医生已经意识到这种病毒的可怕传播，中央派来的专家已经很快在实验室中分离出这种冠状病，并开始在国际刊物上发表学术论文。
但是另一方面，我们会看到这些专家和湖北卫健委的官员，对外发布的统一口径都是可防、可控、否认、人传人，从而掩盖了病毒传播的危险性。一直到1月20日，最高领导人对疫情作出指示之后，同时钟南山院士接受媒体采访，才让整个社会知道了这种病毒传播的危害性。而这时候距离病毒最初发现已经大半个月过去了。
可以说在这大半个月的时间里，我相信各级政府的公文不断往来，对决策进行反复的开会和商讨。但是在从地方到中央、从专家到官员来回公文往来的决策过程中，冠状病毒每天都以几何级数在飞速的传播。
尤其是，这一阶段正好是大学放寒假的期间，也是春节大返乡的期间，作为九省通衢的武汉，每天都有成千上万的人在流动，而缓慢复杂的决策程序，错失了疫情控制的最佳时间，导致冠状病毒一下子从武汉飞向了全国，陷入到今天全国各地封闭的被动局面。从这个角度看，今天这场灾难几分“天灾”、几分“人祸”，可想而知。这其中的人祸不是某个人，而是人人都陷入其中的决策机制。在全国的一片问责声中，我们会看到武汉市、湖北省、疾控中心专家之间相互推卸责任的现代版本的官场现形记，这场决策的失误和责任纠结在哪里？
这显然不是我们网络媒体能够说清楚的。但我们能够看到的是，在政治挂帅、报喜不报忧的决策惯性影响下，一些官员、专家放弃了实事求是的基本原则，面对问题，层层欺上瞒下，推卸责任，不做决策，不敢担当，不负责任。我们都知道，在病毒开始蔓延的关键时刻，湖北省官员为了给湖北两会创造良好的政治氛围，各级官员和媒体始终在隐瞒真相。当一些医生迫不得已通过网络公开疫情的时候，地方政府的第一反应就是以传播谣言为由传唤八名医生。
值得注意的是，就在这一切越来越严重的时候，甚至在1月18日，武汉还在举行有4万家庭参加的百家宴，甚至在1月20日最高领导人作出指示之后，湖北省的各级官员依然没有行动起来。就在1月20日到22日，香港著名的病毒专家管轶就在武汉，他对媒体透露出来，最惊讶的就是武汉当地的卫生防疫防卫根本没有升级，根本没有拉响警报。
武汉市民还在安心准备过大年，对疫情完全没有感知，所以管轶选择逃离了武汉。一直到1月22日，中央高层官员飞抵武汉来部署指导工作，才有武汉23日封城的措施。毫无疑问，湖北武汉两级主政官员的欺上瞒下官僚主义和麻木不仁是武汉疫情向全国迅速扩展的一个重要原因。相比之下，我们看到临近的河南、四川、以及江苏、浙江的政府的治理能力，获得了全国人民的广泛赞誉。而湖北两级官员无能的顺口溜也在网上流传，这足以说明人民群众的眼睛是雪亮的。
在1月20日之后，武汉的疫情进入了第二个阶段，这个阶段面临的主要问题就是我们如何来应对病毒的扩散？我们必须认识到，今天的中国是一个高度参与全球流动性的超大规模社会，人流、物流、货币流、信息流、知识流，一方面带来了创新，带来了经济、社会和文化的繁荣，另一方面也带来了前所未有的全球性风险，包括疾病传播、金融危机乃至于恐怖袭击等等，而这些风险通过互联网的高速流动和传播，造成了心理恐慌、信任危机乃至于政治风险。在这个意义上，我们今天所处的社会，实际上是一个高度的风险社会，然而从官员到普通百姓的整体心态，依然是农业社会的心态，小富即安，享乐腐化，缺乏风险意识，缺乏防范意识。
尽管我们经历了非典的经验教训，但是从1月20日高层决策之后，武汉应对一切的情况看，足以证明，我们并都没有为防止类似的疫情制定一套成熟的系统的科学有效的应对预案。
一方面，在举国体制下，中央和各地全力支援武汉，专家、医护人员、资金和物流纷纷涌入到武汉。然而我们看到的却是捐赠堆积如山，物流瘫痪、无人调度的局面。武汉毫无准备的仓促封城，导致整个城市瞬间瘫痪，甚至连医护人员的上下班出行都成了问题。大量的捐赠物资，放在红十字会的仓库中。可是一线的医护人员连口罩等这样最基本的防护物资都缺乏。大年三十本该是举国欢腾，全家团聚的日子，可是武汉一线的医护人员连一顿热饭都吃不上，没有物资、没有防护、高强度的危险工作，没有人轮班顶替，更没有人慰问和关心。一线医护人员绝望痛苦和愤怒呵斥管理层的视频，给国人留下了深刻的印象。
而这一切最根本的原因就在于武汉市乃至于湖北省，根本就没有解决类似问题的预案，一切都依赖一线政府官员的个人调动能力。我们可以设想一下，无论是武汉市、湖北省、乃至于国家的卫健委，如果早就制定了为防范类似疫情的风险预案，那么湖北、武汉市政府的两级官员，不至于陷入到如此的乱象中去。对于类似疫情，集中隔离防治无疑是行之有效的最佳手段。从1月23日武汉封城开始，国家就按照小汤山模式，用10天的时间，以中国建设的速度建起了两所医院，可是等到交付使用的时候，却发现这两所医院还不能满足病人的需要。
于是我们才会看到2月3日，在军队的建议下，开始建造三所方舱医院来隔离、治疗轻微的病患者。也就是在2月3号这一天，我的同事北大法学院的两名教授在互联网上公开呼吁武汉政府紧急征用大量的楼堂馆所，便于进行个体的隔离，这只能说明一个问题，武汉政府仅仅是简单沿用2003年SARS的小汤山模式，而没有测算过可能出现的感染人群的数量。而在修建医院这10天的宝贵时间里，至少从1月26日军队医院开进武汉以后，为什么不马上就建设方舱医院来缓解医院压力？为什么不从1月23日封城之后就开始征用楼堂馆所，进行有效的个体隔离和救治呢？
在这场与时间竞赛的疫情防控工作中，湖北、武汉两级政府的应对漏洞百出。中央高层领导在各种讲话和报告中，一直都强调要具有风险意识，防止出现灰犀牛、黑天鹅这样的事件，要求中央各部门以及各级政府作出切实可行的预案。然而，我们在武汉看到的却是这样一幅情景。
▍国家治理中的两个根本性问题
总而言之，这次武汉疫情暴露出我们国家治理中面临的两个根本性的问题。其一，我们已经处在一个后工业的互联网时代，可是我们的决策体制和机制，依然是工业化时代的产物，层层集中、层层下达，这是一种垂直的体制，缺乏一种扁平化的快速决策体制。
第二，我们已经处在一个后工业时代的风险社会中，可是我们的官员和老百姓依然是一种小农社会的形态，缺乏危机意识和风险意识。当然，我们也要意识到中国的发展实在是太快。今天中国的精英阶层绝大多数都成长在小农社会的背景之下，自觉、不自觉的都带有一种小农的心态，因此我们才能理解为什么中央从十八大以来，始终将推进国家治理体制和国家治理能力的现代化作为治国理政的主线。中央高层在最近的会议中，已经把武汉疫情的防控看作是一次大考，就是在考验这些年来我们国家在推进国家治理体制和治理能力现代化方面取得的成效。
那么湖北武汉两级政府官员在这次大考中的成绩如何？又如何为这次疫情的扩散承担主要责任呢？我相信百姓心中都有杆秤，全国人民都是最好的考官。平心而论，这次武汉疫情防控一开始的决策失误丧失了防控的最佳时机。可是一旦作出了决策，开始行动起来以后，尽管缺乏有效的预案，缺乏工作经验，缺乏应对的能力，在工作中有各种各样的不足，但是毕竟我们的举国体制发挥了巨大的优势，尤其值得称赞的是，我们公立医院一线的医生和护士，冒着生命的危险，无怨无悔、加班加点，像士兵一样与病毒在做斗争，他们做出了巨大的牺牲，这也意味着我们的医疗改革必须加大对公立医院的支持，而不能简单按照市场化的逻辑，将公共卫生事业，简单的交给民营医院。
而与此同时，各省、市、县、乡、村层层的防控，有效遏制了疫情的扩散。尤其是互联网、大数据，为我们支持、防控疾病的扩散做出了一个巨大的贡献。那么我们比较一下，最近美国仅仅是一个普通的流感，就死亡有上万人，从中我们也能够看出两种不同的治理体制的效能所产生的不同。
但是我们也要意识到我们这种治理的方式也付出了巨大的代价。一方面，我们的一线医护人员做出了巨大的牺牲。而更重要的是全国的经济基本上处于停滞状态。所以如果我们能够从这次灾难中吸取教训，全面提升我们国家的决策和治理水平，尤其是我们意识到在一个全球化的时代，我们面临着巨大的风险社会，无论是疾病的风险还是其他灾难的风险，舆论、信任和决策所带来的风险，乃至于恐怖袭击的风险，我们都应该有这样的心理准备，应该做出切实可行的预案。如果我们能够从这次灾难中吸取教训，那么对于提升我们国家治理水平会有巨大的帮助。
本文转自“法意读书”，原标题为“疫情防控为全球化时代的国家治理提出新挑战”，感谢作者授权。图片来源于网络，如有侵权，敬请联系删除。欢迎个人分享，媒体转载请联系版权方。
