游说与金钱
现在我们有了这样一个问题，即议员们应该如何面对说客，才能得到资助参选。关于说客、议员和参选的一些引人注意的统计数字给了我们答案。全美大约有12 000名说客，即每位议员就有超过20名说客。19麻省理工学院的斯蒂芬·安索赖比哈尔（Stephen Ansolabehere）、约翰·德·菲格雷多（John de Figueiredo）20以及詹姆斯·施奈德（James Snyder）发现，议员募集的参选资金——包括候选人自己筹集的，也包括两党和PAC基金筹措的很大一部分——要少于整个国会竞选期内的支出。21由此，很多人猜测参选资金有可能主要来自雇用说客的公司，而且有很大可能直接来自说客。但是现实与这个猜测相反，只有大约1/8的参选资金来自公司、工会和其他组织，资金的很大一部分来自个人捐赠。22并且，因为作为候选人的“伙伴”，说客只捐了一小部分。23
这一统计数字可以让我们确定利益体与国会之间的关系。这不是“待售保护”的一个简单案例，比如说参议员与代表们会以法律条款符合某公司利益为饵，直接获得参选资金，其中说客扮演了掮客的角色。这个案例中，议员们会被他们的游说掮客们狠狠地讹上一笔，掮客们的收入是公司和工会捐献资金的8倍多。这就带来了两个问题：这些说客是谁？他们收了这么一大笔钱，能为议员们提供什么服务呢？
认清这一服务的本质是非常有用的。根据乔治在华盛顿的经验，结合我们搜集来的一些信息，我们发现，政客们一个至关重要的角色就是在公众心里植入一个有关他们自己的故事。我们之前所举的例子——修草坪的宣传片就描绘了一幅关于政客编造故事以及传播故事的生动图景，但是这仅是政客们所公开的一面。同时，还存在更为隐秘的一面。众议院军事委员会前主席、后成为克林顿政府首位国防部部长的莱斯利·阿斯平（Leslie Aspin）有一句名言：“如果你给国会一个机会，使一个刚刚通过的议案又被推翻，相信他们会不负所托。”24我们之前提到的制胜选举策略，有助于我们理解为什么阿斯平的议员朋友们对这种愤世嫉俗的智慧如此赞同。策略告诉我们，议员有双重目标：一面，取悦选民；另一面，取悦捐赠人。由此，罗姆尼和奥巴马两人屡屡被公众发现私下采纳个人捐赠者的议案也就不足为奇了。这种做法在普通选民中非常不受欢迎：2012年，罗姆尼认为47%的选民会“无论如何也要把票投给总统，（因为他们）依赖奥巴马政府”25；尽管奥巴马自控力不错，但他在2008年一次接受捐赠的活动中私下说：“宾夕法尼亚小城镇的选民令人无法忍受，他们主张持枪权，在宗教上保守，并反感那些与他们不同的人。”26
政客们的双重目标有助于我们理解说客们的作用。说客往往处在一个特别的位置上帮助政客，他受雇于利益方，并具有专业知识，这使他可以知道哪里能够找到还未落定的资金：因为利益集团想要雇用说客来发展他们的事业，而说客能找到那些抱有同样想法的政客。（由此，受雇于某个特定产业利益集团的说客是潜在资金的一个指示信号——无风不起浪。）议员们必须从公众那里筹集一大笔资金来参选，在这样一个充满竞争的世界中，说客就是灯塔，他可以指明哪里有资金。27
此外，一名出色的说客还有其他作用。他能帮助政客左右逢源：帮他们打造一个故事，从而在赢得普通选民选票和向利益体筹集资金上取得最佳平衡。政治学中有一种观点认为，诸如游说这样的活动涉及“信息”的转移。28我们随后也会看到，在联邦最高法院关于公民联合的决定中也有类似表述。这也许是真的，但是游说是通过细心揣摩过的叙述来传递信息的，这种叙述被有意地加以偏向性渲染。要想对这种叙述提建议，需要理解现实中的两副面孔——公众与个人，他们也是政客们想要争取的对象。这时，同情与理解就很重要，就像我们更容易被至爱亲朋所理解一样。因此，这也难怪说客多半是此前就扮演过类似角色的前政府雇员，或者就是前任议员。2010年国会退休人员中，有50%的参议员以及42%的众议员成了说客（1974年参众两院中仅有3%的参议员和众议员成为说客，那时候选人并不需要大量的捐赠资金）。29并且，就像政客更信赖自己的说客朋友一样，政客朋友的身份使得说客们对潜在客户更具吸引力。
一个故事验证了阿斯平这句名言在国会工作中的重要性。根据标准程序，美国参议院创造了一个机会，即参议员们可以对几乎全部拨款法案进行投票。刚刚当选参议员的泰德·考夫曼（约瑟夫·拜登2009年成为副总统后，他接替拜登，成为参议员）好不容易才了解到这个事实。为了遏制引起2008年金融危机的欺诈行为，考夫曼联合起草了一部法案（即《欺诈执行与恢复法案》）来起诉这种行为。30其中主要一条规定是给予司法部1.65亿美元的拨款授权，以打击白领阶层的犯罪。这些资金在2009年尤为重要，因为“9·11”恐怖袭击事件之后，司法部已经解散了其白领犯罪部门，节省出来的资源被用于反恐。31《欺诈执行与恢复法案》在参众两院轻松地以压倒性优势通过，考夫曼尤为得意。但是马上他就发现，虽然获得了1.65亿美元的拨款授权，但是在随后的年度预算法案中实际拨付的却只有3 000万美元。32他的同僚们不会再拨付了，因为拨款再多一些的话就会危及来自华尔街的政治献金。阿斯平的预言——以及平衡选民与捐赠人利益的最优策略居然在现实中得到了验证。
但是这真的有害吗
我们已经描述了竞选支出和游说行为如何影响政府，这让人感到不安。但是，这些影响真的重要吗？这些资金与联邦政府总支出相比难道不是沧海一粟吗？要知道，后者至少有4万亿美元之巨，是前者的1 000多倍。33为此，我们将探讨扭曲乘数到底有多大，即说客的佣金与说客所能带来的收益之间的比例。
如同忠诚与友谊一般，承诺保密也是一名理想说客的特点。这意味着我们寻找的数据，即用来衡量与政府活动有关的竞选/游说成本，是难以取得的。我们必须寻找罕见的时机来管中窥豹，就像地质学家一样，稍有火山喷发迹象，就赶紧去观察能够揭示地表之下情况的熔岩。对我们而言，华盛顿说客盖瑞·卡西迪（Gerry Cassidy）出版“坦白”型传记，为我们提供了两个这样的场景34，为了改变针对美国公司海外收益征税的游说行为提供了第三个场景，而20世纪80年代存贷危机的披露则提供了第四个场景。
海狼。在老布什1992年1月的国情咨文中，他提出撤销之前已经获批的用于建造两艘新海狼级核潜艇的拨款。这些潜艇的生产商——通用动力立刻做出了回应：它们每个月支付卡西迪12万美元，命其策划一整套公关宣传和游说战略。35海狼“获救”，这项价值28亿美元的解约议案被废除了。36但是说客们的薪水以及在选战献金上的增加，相对于它们的整体收益而言仅仅是一个很小的变化。在1991~1992年，通用动力的国会选战献金与1989~1990年竞选期相比仅仅增加了19.8万美元。
减税。拉奎尔·亚历山大（Raquel Alexander）、斯蒂芬·马扎（Stephen Mazza）以及苏珊·肖尔茨（Susan Scholz）37的研究进一步指出了游说的收益到底能够有多大。21世纪前10年，美国跨国公司的国外子公司收益可以免收营业税，只要收益不汇回美国就行。这样，一大笔美国永远无法课税的收益就在国外积累起来。美国希望获得这些收益，为此，国会颁布了《美国创造就业法》（AJCA），并对汇回本国的未课税收益提供一年85%的减税优待（第965节）。当时，对于汇回本国的资金，收入税的标准税率是35%，在减免85%之后，就只有5.25%了。基于此，联合起来为该法案进行游说的39家公司节省了460亿美元的赋税；对于这些联合起来的公司而言，游说总支出为1.8亿美元，而由此节约的赋税开支至少是游说成本的255倍。38
蔓越莓果汁。在对优鲜沛公司事件的报道上也可以发现类似让人惊叹的收益。该事件涉及蔓越莓果汁的贴标问题。在里根总统执政期间，美国食品药品监督管理局威胁说，他们要求蔓越莓果汁必须贴标注明含有75%的水。39优鲜沛公司为此咨询了卡西迪。一批议员则立刻被安排出来发言，他们的酬金为2 000美元或4 000美元。与此同时，PAC基金捐赠的37.5万美元也拨付了。最后，要求披露果汁成分表的监管措施无疾而终。40大功告成后，优鲜沛公司的收益十分可观：截至2005年，美国蔓越莓果汁的销售额已经冲到了7.5亿美元。41与之相比，游说成本确实微乎其微。42
查尔斯·基廷与林肯储蓄贷款协会。在20世纪80年代的储蓄与贷款危机（第九章和第十章会更为详细地讨论这一事件）中，查尔斯·基廷（Charles Keating），也就是林肯储蓄贷款协会的老板，被起诉该案透露了选战献金与纳税人的损失之间的比例。作为对基廷选战献金140万美元的报答，5位美国参议员威吓准备调查基廷的监管当局。43这些参议员与监管当局会谈时直言不讳地说，他们希望确保联邦住宅贷款银行委员不会“伤害任何一位选民”。44基廷在调查过程中设置的此类障碍让纳税人损失了大约10亿美元，而因基廷的储蓄贷款协会破产导致的损失也不过20亿~30亿美元。45
可供我们将选战献金和利益集团实际收益做对比的具体案例太少。但是，政治献金效应的间接证据却不胜枚举。例如，众所周知，众议院金融服务委员会是个很糟糕的部门：这个委员会中有15%的众议员，并且以“金钱委员会”而闻名。两党都很有策略地把那些很可能在下一任期中败选的议员安排在这个委员会里。46除此以外，我们认为《欺诈执行与恢复法案》中授权用于打击白领阶层犯罪的1.35亿美元也不大可能凭空消失。同时，我们也不认为国税局的预算如此吃紧，以至于无法收缴成千上万亿美元的欠税（国税局估计，2006年有3 850亿美元欠税）。47司法部、国税局、证券交易监督委员会，以及众多其他监管当局的预算都被极大地缩减了。此类证据还不够作为呈堂证供，但这些证据也揭露出，捐出政治献金的既得利益者们的影响力可以挫败让其他人受惠的经济政策。我们将在结论部分用更多的篇幅再次审视证券交易监督委员会预算不足的问题。
总结
归根结底，游说行为与选战献金、国会以及利益体之间的关系正是欺骗行为滋生的温床。就像欺骗行为使得市场无视人们的正常需求一样，欺骗行为也削弱了民主制度。民主制度也许是人类所知的最好的政府管理方式，但是民主制度并不能保护我们不受这种让人感觉如芒在背的行为的侵害。相反，许多情形下，正如我们所见的，哪里的政客们需要为他们的参选筹措经费，哪里就有欺骗行为。
补充说明。考虑到我们尚未考虑到的问题，我们会在注释做补充说明。本章主要关注了国会的游说行为。然而，对监管当局的游说很可能是更加重要的，更不用说对州政府和地方政府的游说了。
