——谈古论今话管理之四十八
中国历史源远流长，中国古代封建社会持续的时间很长，而且大部分时间是属于大一统的集权政体，英国历史学家汤因比称中国为“唯一延续至今的社会”，根据他的统计，人类历史上出现过21个文明社会，其中，中国社会是文明特征保留得最为完整的样本。不得不说中国古代大一统政体之所以能长期保留并发展得比较系统、成熟，自然是有其政治管理上的优势的，在中国早期，虽然也出现过氏族民主制，但并没有能发展和延续，跨入文明门槛以后，中国便形成了不发达的贵族制和发达的君主制两种政体，而从战国开始，便出现专制主义集权政体的初步形态，进入秦代后，专制主义君主集权政体逐渐成型，之后，在中国历史上这一专制政体延续长达两千多年之久。
所以，在中国古代政治体制上，皇权专制政体成为主体，成为最典型的政治管理体制，而皇权专制政体有一个显著特点，那就是把决策权、监察权和行政权都集中于帝王一身。在这种体制之下，帝王的权力是至高无上的，超越了法律，变成了至上而下的单向控制管理体制，但是，这种专制的单向管理体制在国家宏观战略的制定和实施方面都很难避免出现倾斜或失误，而为了弥补因帝王独断所可能造成的对王朝根本利益的损害，即对统治系统的根本目的偏离，历朝历代都会采取一些控制措施，而监察制度的设置便是非常重要的措施之一，古代的监察制度成了皇权专制政体的有效的纠错机制。古代中国监察制度主要包括两方面的机构，一是御史体系，负责弹劾纠察；二是谏官体系，负责谏诤封驳。监察制度提供了弹劾非违、维持纲纪、整肃百僚、纠正官邪的监察功能，通过“彰善瘅恶，激浊扬清”的方式，上劝帝王，中督权臣，下察官吏，促进中央政府管理职能的积极运转，保证政治权力的顺畅运行，对于皇权专制政体发挥了积极的“纠错”作用。监察制度，包括御史和谏官的设置也是帝王管理谋略的一项制度化措施，在古代国家制度中占有重要地位，是很值得深入探讨的课题。
历史的发展证明，凡是开明的王朝，能容许御史进行纠劾和谏官进行谏诤的，政治管理便会比较顺畅，因而常也能造就国泰民安的局面；反之，凡是助长阿谀逢迎之风，抑制纠劾、不纳良谏的帝王，则会破坏“纠错”机制，加剧专制体制的危机，导致王朝衰落甚至灭亡。下面，探讨中国古代监察体制的几个重要问题，希望能引起重视。
第一，古代御史与谏官的设置与职能
商周时已有“御史”，不过，当时的“御史”是属于史官、秘书官，负责记录发生的事，比如，外国使臣献国书，常由御史接受；而两位国君相会，常由御史在旁记录等。从秦代开始，御史开始兼掌监察，司监察之职，这便是监察制度的开端，当时设御史大夫一职，从一品，负责监察朝廷和诸侯官吏的失职和不法行为，并负责保管朝廷的档案文件。御史大夫下面，设御史中丞、侍御史、监御史等，史书曰：“御史大夫，秦官，位上卿，银印青绶，掌副丞相。”（参看《汉书·百官公卿表》）当时御史大夫与丞相、太尉并称“三公”，职位是比较高的。不过，当时的御史府并非独立机构，而是设在皇帝的宫内机构少府之内，直到东汉时期，御史台才逐渐从宫内的少府中脱离，而至曹魏时，御史台才正式脱离少府，成为独立的中央监察机构，直属于皇帝，而相应的，御史台长官御史中丞也脱离少府的管辖，由皇帝任命，成为独立的监察官，至此，御史台才具有独立的监察权，御史中丞也成了专司监察的中央最高官吏，领导监察政府的机构。
御史大夫晁错剧照
谏官也始于周代，但谏官职位得到真正确立是在秦代。“谏”字有多种含义，而主要含义为“直言以劝正”，这从古字典的解释可以看出来，《广雅·释诂一》曰：“谏，正也。”《字汇》曰：“谏，直言以悟人也。”“谏”即是以正直之言启悟他人。而这启悟的对象，不是一般的人，而是帝王，是“谏朝政之得失”，是“廷诤”，所以有“犯言直谏”的说法，而“上封书”（书面向君主提意见）亦是谏官的职责。
“谏官”亦称“谏臣”，职责在于劝谏天子，谏诤君之过。《白虎通.谏诤》论朝廷职官时说到谏官称：“设辅弼，置谏官”，把设置谏官视为与设左丞右相一样重要，谏官与丞相成了皇帝身边不可缺少的高官。
春秋战国时，直接以“谏”命官，称为谏官，比如，齐桓公便设有“大谏”之职，这便是谏官设立的开始。当时在各国类似于谏官还有，晋国的中大夫，赵国的左右司过，楚国的左徒等。秦汉时期，朝廷除了设御史之外，还设有谏官，包括给事中、谏议大夫和史，给事中可对朝廷决策提出看法；谏议大夫可以参与朝会并发表议论，匡正君主过失；史官则通过记录君主日常起居言行，提醒君主应对历史负责。
魏征剧照
如果说御史主要是对朝廷的大臣和地方官吏进行纠劾的话，那么，谏官却主要是对帝王进行劝谏。御史和谏官虽然同属于监察体系，但一个是负责对下面，监察的对象是百官；另一个却是对上面，劝谏的是帝王，两套监察体系所针对的方向不一样。谏官经常离皇帝比较近，在皇帝身边随时劝谏，以匡正王之过失；而御史经常四处侦查，各处都有他们的监察活动。谏官监督政府，劝纠皇帝；御史监督官吏，纠弹大臣。谏官司“言”，御史司“察”。谏官掌规谏讽谕，献可替否；御史掌纠察官邪，肃正纲纪。此外，御史经常有比较固定的定员，但谏官虽一定有人员设置，但没有固定的定员，少则几人，多则数十人。
第二，古代监察制度的发展和变化
秦代御史开始兼掌监察之后，设御史大夫，便开始有了监察机制，而汉承秦制，监察制度得到进一步发展，主要体现在：其一，西汉时，中央设御史大夫为主官，御史中丞为副官，兼掌皇帝机要秘书和中央监察之职。其二，汉武帝时，中央政府加强对地方的控制，将全国分为十三个监察区（州部），每个区设刺史一人，作为专职监察官，对州部内各郡进行监督，而郡设督邮代表太守督察县乡。其三，在中央政府，丞相府设司直，掌佐丞相举不法；朝官如谏大夫加官给事中，皆有监察劾举之权。其四，西汉末年，御史大夫更名大司空，御史府改作御史台，由御史中丞主管监察事务。其五，东汉时，御史台称宪台，仍以御史中丞为长官，此时御史台又转属少府，但仍是最高的监察机关，权力不但没有变小，反而更大了，它与尚书台、谒者台（掌管宫廷传达）同称“三台”；东汉还设有一个掌管司隶（中央直辖区）监察的司隶校尉，其权力很大，他负责监察除“三公”以外的朝廷百官和京师近郡的官员，朝会时，他与尚书、御史中丞一样平起平坐，号曰“三独坐”。其六，东汉派至地方上任的州刺史，原本是负责监察地方政情，受理案件和考核官吏的，后来，权力太大了，演变成凌驾于郡之上的地方行政长官，失去监察职能，改称为“州牧”，州也由监察区变为行政区。值得注意的是，汉朝的监察制度尚属于初步确立之后的尝试，处在变化中，当时朝廷试图在中央和地方都设监察机关，而中央御史中丞一直是专职的监察官，而且地位不低，保持着权力，但地方的监察区即州部后来转化为行政区，监察机制便消失了，或许是对地方监察官（刺史）的监督不到位，使其权力膨胀，最后独揽了权力，成了居于郡之上的行政长官，监察不管了，倒是揽权去搞行政事务了。
魏晋南北朝的割据分裂使监察制度变得有些混乱，机构名称不一，责权也有区别。其基本体制与汉代相比，有一些变化，魏晋时，有四个变化：一是御史台不再隶属于宫内少府，而变成了由皇帝直接掌握的中央监察机构，在多个王朝，比如南梁、后魏、北齐、后周等，仍以御史中丞为主官，而北魏却称御史中尉。二是为防止监察长官滥用权力，对监察官员犯法渎职有明确规定，若御史中丞纠察失误，将被罢官；同时，明确规定大士族不得为御史中丞，以防止监察机关徇私舞弊。三是在晋之后，御史中丞下设分工管理的御史，如殿中御史、检校御史、督运御史等，分掌内外监察之权。四是地方上不再设置固定的监察机构，由朝廷不定期派出巡御史去监察地方官员，御史可以不凭根据而“闻风奏事”。魏晋以来监察职能的最值得重视的变化就是加强监察机构的独立性和系统性，监察机构独立行使监察权，直接向皇帝负责，这对于排除同级或上级行政长官的干扰意义重大。
隋朝时期，在名称上，中央监察机构仍为御史台，其负责之长官由御史中丞改为御史大夫，下设两位副手称治书御史；而将检校御史改为监察御史，配制十二人，专门执掌外出巡察。唐朝对监察制度有所发展，唐初，中央设御史台，主官为御史大夫，正三品；辅佐官为两名御史中丞，正四品。中宗之后，设左右御史台，下设三院：一是台院，由侍御史为主官的，“掌纠举百僚，推鞫狱讼”；二是殿院，由殿中侍御史为主官，“掌殿廷供奉之仪式”；三是察院，由监察御史为主官，“掌分察百僚，巡按州郡，纠视刑狱，肃整朝仪”。在地方上，唐初全国分为十个监察区，称十道（后增为十五道），每道设监察御史一人，专门巡回按察所属州县。此外，御史台有权监督大理寺和刑部审判案件。
御史台
唐代谏官系统也得到比较大的发展，秦汉已有谏官，魏晋南北朝有所发展，而到了唐代，中央正式设立“三省”（中书省、门下省、尚书省），而其门下省的主要职责便是以谏诤为主，主司匡正得失。门下省置散骑常侍、谏议大夫、给事中等，中书省也设补阙、拾遗司监察。其中给事中权力相对大些，主掌封驳诏制，拥有政策审核权。
御史中丞
宋朝时期，中央监察制度基本沿袭唐制，御史台仍设“三院”（台院、殿院、察院），但宋代有也出现了一些变化：其一，地方上设通判，号称监州，有权直接向皇帝报奏。其二，宋朝加强对监察官员的资格审核，明确规定未履职两任县令者不得任御史之职。其三，宋朝明确规定御史有“闻风奏事”之权，每月须上奏一次，称“月课”；更有甚者，规定御史上任后百日必须“弹人”，否则将被罢黜为外官或受罚俸处分，名为“辱台钱”，这很荒唐，硬摊派指标，便是鼓励御史滥用职权。其四，御史权力极大，可直接弹劾宰相，并有劝谏之责。其五，御史台有权分派御史参与重大刑事案件的审理。
宋代也重视谏官的设置，专门从“三省”中的门下省分出一个谏院，与“三省”并行，以左右谏议大夫为长官，加上门下省的“给事中”，合称为“给谏”，这大大加强了谏官的职权。
元代中央政府仍设御史台，但有两个特点与宋不同，其一，御史大夫品职高，从一品，而且，“非国姓（蒙古贵族）不以授”（参看《元史·太平传》）；其二，在江南和陕西特设“行御史台”，其组织结构与中央御史台同，系中央御史台的派出机关。
明朝时期，监察制度得到大大强化，这与皇权专制中央集权的强化是相应的，主要表现是：其一，中央将御史台改为都察院，“主纠察内外百官之司”，都察院设左右都御史、副都御史和佥都御史。其二，都察院除执行监察权之外，还握有对重大案件的司法审判权，战时，御史可以随同出征，行监军之职。其三，都察院下设十三道监察御史，共110人，负责地方监察事务。其四，监察御史虽为都御史之下属，但直接受命于皇帝，拥有独立行纠举弹劾之权。其五，设立御史出使巡按地方的制度，出巡官员受皇帝之命，可兼管地方非监察的其他事务，如担任总督和巡抚，其权力比一般巡按御史权力更大，即所谓的“便宜从事”之权。其六，明代将地方分区监察和中央按系统监察相结合，专设六科给事中，稽察六部百司之事，旨在加强皇帝对六部的控制。六部各设都给事中一人，左右都给事中各一人，给事中若干人。凡六部的上奏均须交给事中审查，若有不妥，即行驳回；皇帝交给六部的任务也由给事中监督按期完成。
清朝都察院
清朝时期，监察机构基本沿袭明代，中央仍设都察院，各级官吏均置于都察院监督之下。清代都察院以都御史为主事官，有权与六部尚书、通政使、大理寺卿等重要官员共同参与朝廷大议。都察院下设十五道监察御史，专司纠察之事。雍正年间，专察六部的六科给事中并入都察院。六科给事中和各道监察御史共同负责对京内外官吏的监察和弹劾。显然，监察权的集中是清代监察制度的一大特点。清代，一方面允许监察官“风闻言事”，直言不讳，雍正朝为了更有效地控制群臣而设立的“密折”制度便是一种权力很大的监察方式；另一方面为了防止监察官权力过大，规定御史对百官弹劾要经皇帝裁决，这是设立了制约监察官员的另一手，皇帝必须能制约监察官员。
第三，古代监察制度的重要特点和纠错功能
（一）以皇权为中心的监察体制是单向垂直的独立监察制度，具有独立性和单向性。所谓的独立性即是其监察主官直接向皇帝负责，监察机构与行政机构（不管是中央还地方的）分离开来，具有独立的权力，其监察权力不受地方掌控，这保证了监察权的独立运作。人事方面，中央监察官由皇帝直接任命，地方监察官直接由中央监察机构统领，由中央任免。所谓的垂直性，主要是指自上而下的垂直管理，单线管理，下属官员直接向上级负责，横向的官员无权干涉，而且，监察系统外，即便是级别比较高的官员也无权干预监察官员的事务。监察机构上下一体，监察官员能高效地行使权力。两汉之后，监察机构从行政系统中独立出来，从中央到地方都有专门机构和职官，监官具有相对的独立性，监察制度逐渐得到完善，监察效能逐步提高。这种独立、单向的监察管理体制对于纠劾违法违规的官员其了非常大的作用，通过监察机制的纠错，为政府管理机制的顺畅运转起积极的促进作用。
（二）古代监察机制的独立性支持了监察的普遍性，宋明时期，御史监察制度几乎是全覆盖的，作为与行政管理机制相独立的监察机构，人们注意到的主要是对官僚系统的监察，其实，所监察的几乎包括所有行政事物的方方面面，比如，对官员的考核、奖罚、提拔机制的监察；对司法方面的侦查、审判等的监察；对行政方面政策执行状况的监察；对财政方面的收入和支出的监察；对军事方面执行皇帝军令情况的监察；还有对科举考试、仪制执行、以及纲常伦理规范的遵守等的监察等等。监察在整个政务整体运作中，几乎是无处不在的，这种监察的普遍性是非常厉害的，等于皇帝的耳目可遍布各处，等于所有的官僚系统，谁违规了，都将被纠劾。这种监察的全覆盖性质有效地对行政、司法体制进行有力纠错，有利于保证管理的顺畅，有利于保证政府机制健康运转。
（三）古代监察机构受到皇帝的重视，监察系统的官员享有比较高的政治权力。在传统政治体制里，权力越大处事的能量也就越大，而为了保证监察机制能有效运转，皇帝常常赋予监察官员有较高的权力和给予较高的地位，保证监察权力的运作不必依附于行政机制。监察官员一般地位都比较高，职务最高的监察官员，常常能与最高行政官员平起平坐。比如，汉代中央最高监察官御史中丞与京畿地区的监察官司隶校尉，在朝会中能与丞相一样有专门的座位，时称“三独坐”。监察机构受最高统治者的重视，这给司监察的官员们以职权和胆识，让他们着力发挥监察能力，保证统治机制的正常运转，纠察官僚的腐败，为政治机体注入健康活力。
（四）古代监察官员虽然官职不高，但职权很大，能“以小制大”，让小官去监察大官，比如，巡按地方的监察御史，品级不过八品、七品，但却可以弹劾地方长吏，甚至能小事立断，大事奏裁，对于一些司法案件有权调集一干人犯进行审理，监察官员位卑但权重。朝廷对监官采用秩卑、权重、厚赏、重罚的政策，给予级别低的监察官员以监察级别高的官的权力，以保证监察的独立性和公正性，避免监察部门权高位重而徇私舞弊，威胁中央；同时，也防止行政官员利用品级高职位高来干扰监察工作。从秦汉到明清，巡察御史基本上都没有超过七品的，但这些低品级的监察官却可以监察自皇太子以下的所有官员，并且能“闻风奏事”，执行监察时不受任何机构、官员的约束，直接对皇帝负责。“以小制大”，确实是高招，让监察官员能起“杠杆式”的监察功能，遇到专司监察的小官，再大的官也没辙，这种对高官的纠察方式，很妙！
（五）古代监察制度设置内部监督机制。监察官员官小而权重，作为治官之官，本身是否廉洁和正派是非常关键的，所以，官员要进入监察系统，都必须受到严格考核。此外，除了利用上面说的“以小制大”之外，还经常设置御史与谏官之间的互相制衡，让双方有相对独立的职权，互相制约。同时，古代封建王朝还通过监察法规来约束监察官员滥用职权，比如汉代的《刺史六条》，宋代的《监司互监法》，元代的《宪台格例》，明代的《宪纲条例》，特别是清代的《钦定台规》等，这既有助于御史正确地行使职权，同时也对监察官起一定程度的约束作用，总之，严考核，互相牵制，法规明确，这是制约监察官员滥用职权的几种重要方法。这种对于监察官员的“监察”措施，有利于保证纠错机制的健康运转，不至于因腐烂而失去监察能力。
第四，古代监察制度的重要缺陷
（一）古代监察制度是皇权专制体制的一个重要组成部分，最终是为巩固皇权服务的，是为了维护和强化封建专制统治秩序，为了保证封建王朝政府机构的正常运转而设立的，所以，它代表着皇家的根本利益，绝不可能代表广大民众的利益。所以，所谓的“监察”，其实只是帝王的耳目的扩展，是帝王治理手段的延伸，监察效果的优劣最终决定于帝王的开明与否，因为皇帝才是授予监察权力的那个最终掌权者，明智的皇帝能使监察机制健康运转；反之，昏庸的皇帝，最终一定会破坏监察机制，让监察制度烂掉，当昏庸的皇帝大权旁落之后，那么，监察体系的职能便会成为外戚专政和宦官专权的始作俑者，走向监察原本目的的反面，起着紊乱朝纲，坑害无辜者的功用。最明显的例子便是明朝监察制度的“异化性机构”——锦衣卫、东厂、西厂等，这些机构滥用监察权力，造成宦官大权独揽，甚至架空皇帝，陷害百官，制造恐怖局面，形成晦暗、恐怖的社会风气。
（二）古代监察制度与传统的血缘族权关系密切，从根本上看是以伦理关系为基础的“人治”管理措施，很难真正体现监察的法制原则。《管子·丛法》曰：“生法者，君也；守法者，臣也；治于法者，民也。”这指出了封建体制的“人治”特征，君主是法律之源，而官员必须奉行君主所制定的法律，即“治官之法”，可见，代表皇权根本利益的监察制度，就是一种“人治”的手段，监察活动法律化的历史局限便在于传统的“人治”政治本质。在皇权专制体制下，权力的运作方式是“人治”，最高权力不受没有任何控制，不受制约，如此一来，制度与法律就处在了被权力所控制的状态，所以，监察无法起根本性作用。当监察损害了皇帝的根本利益，监察便失效了，当御史和谏官伤到了皇帝的要害，失败的一定是监察官。
（三）古代监察制度的独立性和单向性也存在者很大缺陷，存在着转化成巨大破坏因素的漏洞。皇权专制加上皇帝对监察机制的重要，往往赋予监察机构和监察官员很大的权力，形成一种自上而下的、单向度的监察管理方式，但在与制度、法律的关系中，权力处于高位，专制权力是主动的，任意的，而制度、法律相对说是被动的。如此一来，一旦最上面的监察权力落入了奸佞之手，整个监察系统就变成了奸臣的工具，危害性极大。单向度控制的监察制度有可能会变成了与国家整个政体相对抗的特殊权力，从内部瓦解了国家政体，毁灭了王朝，坑害百姓。
第五，古代监察制度给现代管理的启示
（一）古代监察制度的独立性和垂直管理机制对于纠弹违法官吏，监督国家政务的实施，保证政策与法令的贯彻，维持国家机器正常运行等都起了积极的作用，很值得重视。国家政体要正常和顺畅运行，没有监察机制是不行的。古代御史和谏官的设置对于政体管理体制的有序化具有积极的意义。晚清的都察院设置尤其值得重视，比如，独立纠举弹劾之权的保证；于六部中设给事中；御史出使巡按地方制度的设立；地方分区监察和中央按系统监察相结合等，都是值得深入研究的，在当今，说不定很有值得借鉴的方式。
（二）严格监察官的选任，以及监察系统内部监管机制的设立，也是很重要的，管官之官必须廉洁正派，并有制度约束，这是贯彻实施监察制度的必要条件之一，没有好的监察队伍，一定无法履行监察职责，无法完成监察的使命。历代选拔监察官的条件，首先是道德品质，要刚正廉洁、忠于职守、不徇私情，要敢于触犯贵族高官，刚正不阿，甚至要敢于犯言直谏；其次，需科举出身，以保证其文化素养，素质高，监察更得力；再者，监察官一定要有地方工作的经验，有经验才能胜任监察工作。这些方面，都值得现代优化监察制度时值得探讨、扬弃和借鉴的。
（三）监察官员必须严格依法监察，古代制定了监察法律，对于监察官员实行重罚，这是很有必要的，比如有失监、漏监，尤其是贪赃枉法的，要加重处刑。如《大清律例》规定：科道官受人馈送、收人财物，以及买卖多取价利，较其他官员罪加二等处罚。重罚监察官员是保证监察队伍廉洁和监察机制正常运转的重要条件，知法犯法，该罪加一等。
（四）御史监察时，纠弹要有实据，那种“闻风奏事”的风气和办事风格要不得，其实，到清朝，已经开始纠正没有凭据乱纠察的不正之风了，比如，康熙初年圣谕中强调“至于都察院科道官员，职司风纪，于国家应行要务，即应直陈，一切奸弊，即据实指参”，“据实指参”非常重要，捕风捉影者需予以严裁。当前，中国正在不断完善监察体制，在这方面，也应该引古代经验而为鉴。
（五）从反向经验教训来说，古代的“人治”监察管理方式，特别是专制皇权扩大到不被限制、不能控制、不受制约的高度，这就超越了监察，而由其授权的监察官员，其权力的独立性和垂直性，如果没有收到约束，那将也是非常危险的。所以，今天看来，监察权力应当是居于制度、法律之下的，监察权力也应该关进制度的笼子里。虽然说监察权力是应该有相对独立性和单向度管理权力，但是，与法律、制度相比，应当是被动和受控制的，如此一来，监察权力才不至于被掌握在某些阶层、某些集团或某些个人之手，传统的“人治”监察机制，应该受到法律的约束，才不会变得权力超限、为所欲为。如果管官的官变得有法不依，有章不循，只执行长官意志或凭自己的意志行事，那么，有监察便会比没有监察更槽糕。总之，权大于法的监察活动绝对必须遏制，这是古代监察制度给现代的最重要的启示。
