美国政治文化中的连续性使国家建设变得缓慢且艰苦；监管铁路为何那么费时耗神；吉福德·平肖让美国林务局成为自主官僚机构；州际商务委员会与林务局在自主性上的对比
要拥有高质量的现代政府，不是只要消除了庇护政治和腐败即可。官员可能道德上正直且用心良好，却缺乏必要的技能来做好本职工作；他们也可能人手短缺，不足以提供适当服务；还可能缺乏必要的财政资源。像私营部门的公司一样，政府也是一个组织（或多个组织的集合），也会遇上管理不善的问题。所以，国家建设不只是从庇护式的家族制公共部门转为非人格化的官僚体系，还取决于组织能力的创建。
在美国，现代国家的建立大大晚于欧洲，与古代中国相比，更是迟了将近两千年。此外，国家建设工程一旦开始，又是缓慢且艰苦的过程，会遇上许多的挫折和反复。究其原因，一是历来坚决抵制政府权力的美国政治文化，二是为重大政治改革设了许多障碍的美国政治制度。在许多方面，美国人仍生活在这个传统中，对政府的不信任仍高于其他发达国家，反对政府改革的强大制度障碍依然存在，政府提供的服务常常劣于其他发达国家。
可通过第一个全国监管机构的故事来说明一切。它是州际商务委员会（ICC），职责是监督铁路。创建这个现代监管机构，来设定运费、强制执行相关规则，足足花了近两代人的时间。然而，它仍受制于政治势力，最终还是成了美国运输体系现代化的绊脚石。
与此相反，高质量政府和自主官僚体系（以及这类组织罕见于美国的原因），也在吉福德·平肖和美国林务局的案例中体现出来，我将逐一介绍它们的故事。
铁路和通向国家权力的漫长路程
无论在美国还是在欧洲，19世纪中叶最具革命性的技术是铁路。特别在美国密西西比河以西地区，它是将农户与遥远市场联结起来的关键。正如亚当·斯密所预见的，随着单一全国市场在北美大陆的建立，劳动分工的扩展飞速向前。借用历史学家理查德·斯通（Richard Stone）的话，铁路的影响“经常决定特定地区的生死存亡，铁路在经济欠发达地区是定居与否的决定因素……由于无法吸引铁路，产品不能进入市场，小镇存活不下去，这样的故事数不胜数”。 [1] 这样一来，建造铁路的步伐相当激烈。从1865年到1880年，十三条最大铁路线的吨英里上涨600%；光是在1870年至1876年之间，铁路里程就翻了一番。 [2]
欧洲的铁路或是政府发展的，或早就接受政府的严格监管，而美国的铁路几乎全是自由市场的产物。这个行业的激烈竞争导致不同经济利益的巨大冲突，包括铁路公司彼此之间。竞争最激烈的是铁路大干线，这些公司往往超额建造铁路里程，引发毁灭性的运费战争。例如在19世纪80年代，从圣路易斯到亚特兰大有二十条替代路程的竞争。 [3] 处于接管状态的破产公司，往往以低于成本的价格继续营业，损害仍属健全的其他公司（就像今天的航空业）。有些铁路公司为了应对不断下降的收入，试图打造“合作池”（pool）或卡特尔以限制价格竞争，却因投机取巧的公司与运货人的私下交易而失效。在较小的支线，单一铁路公司经常拥有垄断优势，可以向倒霉的农民和运货人任意提高运费。由于规模经济的原因，铁路公司愿意向长距离发送货物的大运货人提供批量折扣，从而激怒在竞争中处于劣势的本地小生产商和小运货人。此外，铁路的业主和工人之间也发生严重乃至暴力的冲突。 [4] 在所有这些情况中，不同的经济参与者转向自己选出的代表，以求在政治上维护自身利益。那些政客动用州和联邦的各式措施，如禁止使用批量折扣和卡特尔。
在调和相互冲突的利益上，铁路跟其他公用事业没什么两样，如电话、电力和宽带上网。私人投资者希望获得最大限度的投资回报，预先决定要向某些客户——大城市的大运货人和大生产商——提供选择性服务。不过，向小参与者和乡村地区提供普遍服务，也有补偿性的政治利益。19世纪后期的经济冲突，往往被描绘成小农户与寡头铁路的对抗。但事实上，铁路业主发现自己面临动荡的市场，往往无利可图。其中有些从中赚取巨大财富，其他的要么破产，要么发现自己的经济命运掌握在他人之手。19世纪末普遍下跌的铁路股票价格，反映了铁路部门盈利的波动。 [5]
19世纪末期的铁路，在许多方面，类似于21世纪初的医疗保健体系。这两个部门在美国经济中都占据很大份额，而且非常重要。以投资额为标准，铁路在19世纪80年代是美国经济中最大的部门；而医疗保健部门在2010年消耗近18%的GDP。无论铁路还是医疗保健体系都源出私营企业，不过因为大家对滥用的担忧，这些领域的政治干涉日益加重。19世纪的政客限制铁路通过差价来收回成本，犹如今天的政客试图限制保险公司的保费歧视。铁路和医疗保健都有不同的利益集团互相对垒：反对铁路的是运货人和农户，反对医疗保险公司的是医生和药厂。由于有关政策在全国的执行不一致，这两个部门都造成低效的经济。最后，这些经济活动的影响超越州的管辖范围，有必要唤起统一的联邦规则，但鉴于美国联邦主义的传统和反中央集权的政治文化，这绝非易事。 [6]
铁路业务的拓展带来利益冲突，作为回应，要求铁路系统对运营商和用户双方都更为公平可靠，就变成了相当大的政治压力。然而在美国历史的此刻，全国范围的经济监管还没有先例。宪法中的商业条款，仅把涉及外贸和州际贸易的监管权力留给联邦政府。在南北战争之后，不少州通过格兰杰法（Granger law），以禁止价格歧视；还有马萨诸塞等州，建立较为有效的委员会，以稳定市场。州政府制定价格和调节经济的权利，在最高法院1877年的芒恩诉伊利诺伊州（Munn v. Illinois）一案中获得肯定。 [7] 但铁路无法在州层次获得适当监管，这是横跨多个辖区的州际贸易的最好案例。最高法院在1886年的沃巴什诉伊利诺伊州（Wabash v. Illinois）一案中承认此一事实，认为只有联邦政府才能监管铁路。
纯粹的自由市场体制无法提供足够服务，也无法协调相互冲突的利益。这一现象逐渐在概念方面获得承认。1885年，一群经济学家建立从美国社会学协会分离出来的美国经济学协会，开始为全国铁路监管打下理论基础。他们以亨利·亚当斯（Henry Carter Adams，后来成为州际商务委员会的第一任首席经济学家）为主，认为政府需要出面干预，以解决运费和价格的纠纷，因为市场在现存体系内已经失灵。在19世纪的当时，今天微观经济学入门课程讲授的许多经济概念——公共物品、外部性、垄断和寡头的理论、边际主义——仍处于发展初期。 [8] 犹如文官制度的改革，研究监管的学者也以他国的实践经验为借鉴，如英国。英国给美国遗留下自由放任经济的传统，却在更严密地监管自己的铁路。 [9]
州际商务委员会是第一个联邦级的监管机构，它的创建经过暴露了美国国家建设的迟到。这个故事的不同凡响之处在于，美国足足花了四十余年——从19世纪80年代中到第一次世界大战结束——才定出一条“现代”监管规则，同样的规则在欧洲早在19世纪中叶就已到位。在全国范围监管铁路的经济逻辑是无懈可击的，但美国政治的文化和机构合谋起来，将掌握足够权力的州际商务委员会的成立，推迟了将近两代人的时间。
19世纪80年代，美国国会几次尝试为铁路制定全国性规则，所依据的不是一以贯之的运输经济学理论，而是为此项法案组合起来的不同地区利益的政治联盟。西部的农业利益极力推动对卡特尔的禁止。这对规模经济不明显和竞争门槛低的其他工业还有效果，但不适合在多数情况下占垄断地位的铁路。显而易见的解决方案是允许卡特尔，但要严格规定运费，以平衡铁路和用户双方的利益。这个方案的最终实施还需要等待几十年。同样，禁止对长途和短途的运费歧视使铁路的定价无法反映实际的经营成本。这种歧视往往是有效的，让铁路采取迂回路线，以利用乡村地区过剩的运输能力。
无论是反卡特尔条款，还是运费歧视的禁止，本身都是值得商榷的政策，所发生的作用适得其反。这种紧张关系体现于1887年《州际商务法》，国会终于借此建立州际商务委员会，作为永久性监管机构。但它不是权威的执法机构，只是独立的委员会，由两大政党委任专员，任期交错，以求平衡。按“法院和政党”社会的惯例，这个新机构没有权力来设定运费或广泛政策，只能在逐案基础上裁决投诉，裁决的强制执行权又要留给法院。国会并没有试图调和当初推动立法的各方的利益冲突，只授予模糊权力，它的有限权威需要政府其他部门自己来界定。 [10]
美国第一次在外交政策之外面对州政府的自主问题。行政部门从含糊不清且考虑欠周的立法中获得代理权，以自视为理性的态度来制定政策，但在行使职权时到底能走多远？我们在第4章看到，普鲁士国家拥有最高的自主程度，其所造就的优质官僚机构可自作决定，无须向民主政客负责。19世纪晚期的最高法院让美国移向与普鲁士正好相反的方向，只授予最少权威，这不是为了民主负责制，而是为了保护私有财产权。它在芒恩和沃巴什的裁决之后变得愈益保守，认定公司是受第十四修正案保护的法“人”。该修正案明确规定，所有美国公民有权利获得“法律的正当程序”。它是在南北战争之后制定的，以保护新获解放的非裔美国奴隶的权利，但最高法院用它来保护私有财产权。从1887年到1910年，最高法院作出有关第十四修正案的裁决有558项，其中最引人注目的是1905年洛克纳诉纽约州案（Lochner v. New York）。在最高法院看来，限制工作时间的纽约州法律违反了第十四条修正案对“合同自由”的隐含保护。 [11]
最高法院对联邦政府在州际贸易上的监管权力自然持怀疑态度。借用斯蒂芬·斯科夫罗内克的话：“最高法院现在坚定地致力于从美国民主冲动中拯救民营经济……拒绝州际商务委员会对法律（即《州际商务法》）几乎每一种广泛解读，使之沦为统计信息的收集机构。” [12] 所以，政党和法院在限制行政自主上互相支持：先是通过州际商务委员会的繁琐结构，让政党任命的专员保持控制权；然后再限制这个委员会的监管权力。
在20世纪的第一个十年中，一系列新立法的通过才给了州际商务委员会开初就应有的行政权力。1903年的《埃尔金斯法》（Elkins Act）允许州际商务委员会设定最低运费，1906年的《赫本法》（Hepburn Act）赋予它强制执行这些运费的权力，1910年的《曼—埃尔金斯法》（Mann-Elkins Act）将增加运费的举证责任移至铁路的肩上。 [13] 直到此时，监管体系才采取了更为现代的形式；政府也把铁路当作公用事业，由行政来设定运费，而不单靠市场力量。
历史学家加布里埃尔·科尔科（Gabriel Kolko）认为，这些进步时代的改革通常是铁路利益和大资本驱动的，它们利用自己对国会的影响力，借助州际商务委员会来限制竞争。 [14] 他在这一点上仅部分正确。《州际商务法》通过后的十年左右，铁路收入趋于稳定，并开始上扬；那之后，政治力量的平衡偏向主张对运费歧视实行禁止的小农和运货人的民粹主义利益。这个偏向对铁路的消极影响，要到第一次世界大战中才变得明显；其时，战争动员大大增加对铁路服务的需求。美国铁路系统的能力严重不足，反映出铁路公司的投资不足；它们由于运费的限制，越来越难以收回成本。由于德国潜艇截击美国对欧洲的海运，美国港口货物积压，州际商务委员会在纾解交通上证明是无能的。最终结果是，威尔逊总统在1917年12月宣布整个铁路系统国有化，调整运费和工资，让政府直接经营。要到1920年的《埃施—康明斯法》（Esch-Cummins Act），铁路才回到私人手中。 [15]
斯蒂芬·斯科夫罗内克把1920年《交通法》（Transportation Act）视为里程碑，“全国的行政权威取代法院和政党的限制，在这过程中，又实现了美国政府的组织、程序和思维方式的转变”。 [16] 他讲得肯定没错，美国第一个全国监管机构为联邦政府权力在20世纪的增长树下了先例，但留下的经济遗产错综复杂。它的组织结构基于平衡两党的政治任命，但却妨碍了它发展足够的官僚自主性，使它始终受制于背后的政治利益。在接下来的几十年中，州际商务委员会从几乎无权，一下子转变到过多施加监管负荷，这阻碍了全国铁路系统的创新和再投资。例如，州际商务委员会不允许南方铁路公司在20世纪60年代实现引进铝质漏斗车（Big John）的效益，最终令其丧失了与驳船竞争的能力。 [17] 铁路面对来自卡车和船舶的日益激烈的竞争，后者实际上得到了其他政府项目的补贴，如州际公路系统的兴建。到了20世纪70年代，美国铁路处于大危机之中，大部分铁路陷入融资麻烦。东部被迫破产的三十七家铁路公司中，宾州中央交通公司是最后一家。 [18] 对此，智识氛围到70年代后期出现明显的转变，转而趋向放松交通体系管制的共识。卡特政府开始一系列改革，以减轻过去几十年累积下来的监管负荷，并放宽公共运输规则，允许铁路享有更灵活的定价。
在此讨论州际商务委员会，不是要找出适当水平的监管或不监管。要点是，国家对经济的权力有潜在危险，因为它有可能遭到各种利益集团的攫取，而付出代价的是普通公众。随着时间的推移，所有官僚机构往往会变得越来越受规则的束缚，特别是在受到立法者的政治要求的驱策时。创建政府机构，既要屈从于民主意愿，又要有足够自主性，不受强大利益集团的攫取，这非常困难。
很多人会说，这是政府本身的问题之一，解决办法是大刀阔斧地削减或干脆取消监管。但国家的交通运输系统不能留给市场力量本身，19世纪末期的混乱局面首先就是自由市场制造的。官僚机构常常被指责为迟钝和缺乏弹性，但这个观点的缺陷在于它不懂当初的立法任务往往才是官僚行为不正常的根源。州际商务委员会卡在中间，一边是要求低价的消费者，另一边是谋求卡特尔协议的铁路公司，以保障自己资本的回报。州际商务委员会的政策变化，有时偏向于消费者，有时偏向于铁路，都是为了应对国会和白宫的政治潮流的转向。作为1971年铁路重组的一部分，政府经营的“美铁”（Amtrak）专门提供客运服务；在今天，无人会把它当作高效创新的铁路服务的榜样。原因不在于它是政府运行的（欧洲和亚洲政府经营的铁路往往是高效服务的带头人），而在于它承受的政治任务自相矛盾：既要收回成本以作再投资，又要向众多城镇和乡村提供服务。那些地区选出的立法者，有权增减美铁的预算。它如果不必履行第二个任务，只将服务重点放在人口密集的华盛顿、纽约和波士顿的走廊，就有可能成为赚钱机构，并能提供更好的服务。
假如州际商务委员会当初就是高效自主的行政机构而不是委员会，就有可能在过去一个世纪中发挥更为有效的作用。更为自主的官僚机构会有更多灵活性，或设定运费，或在不同利益群体中作出仲裁，如政府在1917年至1920年的铁路国有化短暂时期中所做的。它可能会预见到，铁路因公路和航空的兴起不再享有自然的垄断地位，从而批准更真实反映实际成本的运费。美国的国家设计具有复杂的制衡，使这种局面很难出现：州际商务委员会的历史表明，法院和国会持续支配行政的决策。这种对政府质量的特别限制植根于美国政治体制中民主负责制和法治的强劲。
这是否意味着，美国没有能力以德国、丹麦和日本的方式创建高效自主的官僚机构？答案可以是对，也可以是不对。尽管美国体制偏向于反对这种类型的强大政府，官僚自主的个案仍出现于美国的历史进程。这样的案例是20世纪之交的美国农业部门，尤其是吉福德·平肖（Gifford Pinchot）的作用和美国林务局（U.S. Forest Service）。
吉福德·平肖和美国森林
美国农业部是林肯总统在1862年设立的，作为提升美国农场生产力的发展战略之一。同年的《莫里尔法》创办一系列政府赠予土地的学院（或称赠地学院，如宾夕法尼亚州立大学、密歇根州立大学、康奈尔大学、堪萨斯州立大学和爱荷华州立大学等），以培养新一代农学家。农业部原本只打算招揽科学家，到19世纪80年代开发出不同宗旨：免费发放种子。国会的免费种子计划获得农业州的议员支持，到19世纪末，竟占用了农业部大部分预算。换句话说，美国农业部变成带有联邦政府特色的一个庇护式变体，向政治依附者分配种子，而不是工作。
在这种情况下，农业部发现很难留住训练有素的科技人员。1883年《彭德尔顿法》获得通过，随即建立择优体系，所有这一切由此发生变化。美国农业部是首批不让庇护政治染指自己的招聘的联邦机构之一，开始雇用新成立的赠地学院培养的掌握最新农业科学的大批毕业生。正如政治学家丹尼尔·卡彭特（Daniel Carpenter）所说，农业部的许多局长和处长享有相对较长的任期，得以培训与庇护政治或免费种子没有关联的一代新员工。 [19]
换成当代说法，美国农业部人事政策的转变构成“能力建设”。官僚机构的质量不仅取决于新人的高等学历，而且取决于这些人组成相互信任的网络，拥有所谓的“社会资本”。像他们德国和日本的同行一样，这些新官员具有类似背景（事实上往往毕业于同一学校），相信现代科学，并迫切想把理性的方法应用到美国乡村社会的发展中去。随着时间的推移，这种思维方式变成农业部组织风气的基础，特别是在它关键部门之一的美国林务局。
如今，林务局管理一百五十多个国家森林公园和超过两百万英亩的土地。农业部下属的林业处（Forestry Division）成立于1876年，在那之前，森林多被认作向西部移居者的障碍。全国各地有大片土地，上面的树木被一砍而光，林地本身被遗弃不用。20世纪第一个十年，像新英格兰那样的旧定居区，基本已变得光秃秃。有人担心，再过一代人，美国大多数森林将完全消失。重新恢复这些土地的地力，是政府干预的伟大成就之一。美国林务局一直被认为是美国最成功的官僚机构之一，它的品质和团队精神已成为传奇。鉴于作为个体的护林员生活于相互隔离的分散环境，难以产生通常出现于城市组织环境的凝聚力，它的成就显得格外了不起。 [20]
这一国家建设的遗产主要出自一个人的努力，即1898年来农业部主管林业处的吉福德·平肖。假如说美国在一定程度上有（或曾有）贵族阶层，吉福德·平肖就是成员之一。他出生于祖父的暑期度假屋，父母是宾夕法尼亚州的大户人家，他被送到菲利普斯·埃克塞特学院（Phillips Exeter Academy），然后再送到耶鲁大学。 [21] 他在耶鲁大学时加入秘密团体骷髅会（Skull and Bones）。多年以后，美国第四十一任总统老布什也成为它的成员。像约翰·昆西·亚当斯、西奥多·罗斯福、詹姆斯兄弟（William and Henry James）和19世纪其他美国精英一样，平肖年轻时也遍游欧洲，除其他知识外，开始接触科学林业的欧洲理论。他尽管享有特权，却非常要求上进，一心想做出点名堂。平肖和谢拉俱乐部（Sierra Club）的创始人约翰·缪尔（John Muir），1896年同去俄勒冈州的火山口湖（Crater Lake）旅行。缪尔在日记中写道：“夜间大雨，除了平肖，所有他人都睡在帐篷内。” [22] 宗教在塑造他性格中起了重要作用。他在英国旅行时，和母亲一起被牧师詹姆斯·艾特肯（James Aitken）发起的提倡社会责任的复兴运动所吸引。平肖在许多方面体现了马克斯·韦伯的新教工作伦理，他说：“我的钱不是赚来的，而是我祖父在纽约的土地的增值。他在遗嘱中没有把钱留给土地，而是赠送给我。我以这种方式提前获得工资，现正努力工作以求偿还。” [23]
平肖也许是因为出身大土地所有者家庭，一开始就对林业和自然产生兴趣。此时耶鲁大学没有森林管理课程。他毕业后接受建议去了欧洲，遇到杰出的德国森林专家迪特里希·布兰迪斯（Dietrich Brandis）爵士，后者曾代表英国政府，在印度和缅甸做过广泛的森林管理。布兰迪斯认为，平肖学习科学的森林管理应持续多年，但年轻的美国人急于把科学林业的福音带回老家。他在1890年返回美国，开始写作关于森林管理的文章，很快被公认是这个问题上的专家。平肖先被聘为菲尔普斯·道奇公司（Phelps Dodge）的顾问，后又为铁路大王科尼利厄斯·范德比尔特（Cornelius Vanderbilt）的孙子乔治管理其家族在北卡罗来纳州的森林。
替美国林务局打下基础的不是平肖，而是伯纳德·费尔诺（Bernhard Fernow）。他是普鲁士人，曾受训于芒登（Munden）森林学院和首创中央森林管理技术的普鲁士林业部。费尔诺移民美国后一直活跃于科学协会，成为美国科学促进会（American Association for the Advancement of Science）和美国林业大会（American Forest Congress）的秘书。费尔诺1886年被任命为农业部林业处的主管，接替两名通过庇护关系被任命的前任。他利用自己的网络，开始给林业处配备受过专业训练的农艺师。他通过科学论文和简报发起广泛的宣传，培植众多的外部支持团体，例如当地林业协会、大学和私人木材商， 以及对森林管理有兴趣的其他人。费尔诺曾企图招揽平肖，让他从耶鲁大学一毕业即来政府工作，但未获成功。平肖1898年接任林业处主管，以政治关系和媒体手段，弥补自己在森林学术知识上的欠缺。 [24]
平肖在接下来的三年中将林业处提升为林务局，加大预算并扩招员工。他在政府中的许多最亲密同事，本来就是他在耶鲁大学的同学。甚至，有的还是他所在的骷髅会的会员。他为全国林务员创建了一个培训和交流的中央体系，以专家、无党派和职业的森林管理为原则，保护多方用户的利益。严格地说，林务局的目的不只是养护。不同于像约翰·缪尔那样的早期环保主义者，平肖认为森林的存在是为了加以利用，但要在可持续基础上收获经济利益。所以，他发起各种新方案，旨在帮助私营森林业主实施较佳管理。
平肖最大的成就见之于1905年。他设法让联邦拥有的森林从内政部转到农业部，归他的林务局管辖。内政部土地办公室的风气完全不同于林务局。它的员工多是律师和会计师，没有森林管理的专业知识，认定自己任务主要是向欲获得公共土地的私人开发商提供服务。但它在政治上很受西部政客和商人的欢迎。那些政客和商人嘲笑林务局的人，说他们只是一帮“瞪着大眼泡长着罗圈腿的东部小哥，满眼忧伤又心不在焉的教授和虫子专家”，“懒得实地勘察，闭门造车制定法律，干着对他人极度不公之事”的官僚。土地办公室是共和党庇护政治的重要来源。支持内政部控制森林的大人物之一是众议院议长乔·坎农（Joe Cannon，今日的美国众议院办公楼就以他命名），他是来自伊利诺伊州的共和党人，他反对环保的倾向可一言以蔽之，“不会为风景花一分钱”。坎农攻击平肖“出生时口含金汤匙”（按：喻指出身富贵之家 ），批评政府科学家“勤勤恳恳地嘬住公共资源的奶头不放”。在此背景下，平肖开始组建联盟，以支持一项新法案，力图将控制森林的权力从内政部转到农业部。 [25]
争夺对公共土地的控制，是在政治舞台发生大变化的背景下发生的。南北战争后的几十年中，两大政党轮流控制国会；而到了1896年的“重组选举”，共和党一举控制了参众两院和总统一职。这让詹姆斯·威尔逊（James S. Wilson）被任命为农业部长，他将在三位总统下连任此职，创下长达十六个春秋的记录。威尔逊发挥关键作用，让农业部由分配种子的机构变成以科学为基础的前瞻性组织，不只是林务局，还有农业推广服务、纯食品和药品的监管等。 [26] 西奥多·罗斯福在麦金利1901年遇刺后成为总统，他本来就是伟大的户外活动家，在农业部生物调查处的哈特·梅里亚姆（C. Hart Merriam）以及约翰·缪尔的影响下，又成了环保事业的同路人。罗斯福还在纽约州长的任上就是平肖的朋友，分享这位林务局主管的议程，成为他计划的强大靠山。 [27]
平肖获得总统的支持，总统的政党又控制国会。但在美国的分权体制中，这不意味着，土地办公室的易主已是板上钉钉。乔·坎农是美国历史上最强悍的众议院议长之一，是共和党保守派的代表，又是强烈反对土地办公室易主的西部议员强大组合的盟友。这个组合包括来自怀俄明州的众议员弗兰克·蒙代尔（Frank Mondell），他是众议院公共土地委员会的成员，带头反对易主法案。在坎农的敦促下，众议院在1902年以一百票对七十三票否决此项提案。
如果是一名普通官员，在一个普通部门，此时也就接受命运，打起退堂鼓了。但平肖不只是官员，更是熟练的政治操盘手。他花费多年时间，培养与广大利益团体、报纸编辑和科学会社的交情，包括奥杜邦协会、塞拉俱乐部、妇女俱乐部联合总会、西部牧场主协会、全国贸易委员会和全国畜牧协会等。为了取得支持，他向对手参议员阿尔弗雷德·基特里奇（Alfred Kittridge）选区的霍姆斯特克矿业公司（Homestake Mining Company）允诺，绝不会把联邦土地上的木材运往外州。他在媒体、学术界和广受尊重的科学权威中，成功激起支持易主的巨大呼声。他最大胆的举措是包抄坎农，建立起与众议员蒙代尔的私人友谊，陪他前往黄石地区，频频游说他改变初衷，转而支持农业部。议长坎农发现自己竟输给一名中层官员，1905年国会两院最终通过了将土地管理权转给平肖的林务局的法案。 [28]
正如丹尼尔·卡彭特所说，平肖战胜坎农是官僚机构取得自主性的非凡案例，因为美国不比德国和法国，从不以强大的官僚体系出名。 [29] 平肖取得这种程度的自主，不是因为他获得了任何法定权力。在国家安全和外交政策之外，美国极少向行政部门授予重大权力，在这个案例中也并不例外。平肖所做的不是官僚体系内的操作，而是政治上的，在政府内外建立非正式盟友的网络。在民主的美国，这就是行使权威的途径。他的对手指责他是官僚帝国主义，恨恨地抱怨：“政府的个别行政官员（无权）在如何保存土地上参与立法。”另一国会议员批评平肖的“宣传机器”，以纳税人的钱每年寄出九百多万份通告，指责林务局是“未经国会授权的新机构”。 [30]
平肖的倒台发生于三年后所谓的巴林杰丑闻（Ballinger affair），也是他参与权力游戏的结果。其时，威廉·塔夫脱（William Howard Taft）接替西奥多·罗斯福担任总统，他在环保问题上的承诺引起前总统核心圈子的质疑。正如平肖所说，塔夫脱“软弱但不邪恶，一副谦谦君子形象，只要不超道德底线，可以任人涂抹”。 [31] 内政部的新部长詹姆斯·加菲尔德（遇刺总统的儿子），指派西雅图前市长理查德·巴林杰，担任尚留在内政部的土地办公室的主管，有权向私人开发商开放阿拉斯加土地。该办公室的年轻员工路易斯·格拉维斯（Louis Glavis）注意到，巴林杰和不少西雅图地产商有可疑交易，包括巴林杰获得提名之后收到的付款。格拉维斯试图在林务局两名员工的协助下向总统举报。但塔夫脱发布禁言令，允许巴林杰解雇这位举报人，还恳求平肖放过此事。平肖不惜违抗总统，写信给农业委员会主席乔纳森·多利弗（Jonathan Dolliver），为自己员工的举措辩护。信件内容在参议院公布，塔夫脱为此解雇了平肖，结束他作为美国首席护林人的职业生涯。 [32]
平肖决定惹恼塔夫脱总统，可视作官僚的一种傲慢，他太习惯于阅读自己的宣传须知了。他作为首席护林人的最后一步棋，对可持续林业的事业产生了积极影响。塔夫脱因此事而陷于困窘，共和党保守派被迫处于守势。两年后，议长坎农在共和党进步派的造反中失去了委任权。罗斯福一派保持压力，以维护他在环保议题上的遗产。林务局购买额外土地的权力在1911年的《威克斯法》（Weeks Act）中获得国会批准，那是它权力的最后一次巩固。 [33] 平肖凭借他全部政治技巧创造的机构，即使在最初的魅力型领袖离开后，也能生存下去。
平肖的职业生涯还远远没有结束。他帮助罗斯福在1912年作为进步党候选人竞选总统，自己也竞选参议员，只是未能成功，最终两次当选为宾夕法尼亚州长。
攫取和自主
州际商务委员会和美国林务局，只是美国国家建设和政治发展的两个案例。还有一些发生于进步时代，但下一波的国家建设还要等到20世纪30年代的新政，随之出现的是今天美国政府的众多机构：联邦贸易委员会、证券交易委员会、食品和药物管理局、联邦航空署、全国劳工关系委员会和环境保护署等。
州际商务委员会与林务局都是国家做出的必要干预。铁路构成潜在的垄断企业，其规模和资金需求已造成巨大的社会冲突。森林在私人业主的手中没有获得妥善管理，国家公共土地的分配又变成贿赂和腐败的巨大来源。在这两种情形下，国家需要公正的监管部门，不受强大利益集团的操纵。对这些问题，美国在国家建设上作出回应。美国的国家建设晚于其他工业国家，如德国和英国，后两者没有美国式的制衡体系或反中央集权的政治文化的制约。
这两个政府机构在质量和履行任务的效率上有很大不同。我认为，这与它们运行时的自主程度有关。从某种意义上说，由于矛盾的任务和治理结构，州际商务委员会永远不可能是自主的。它不是单一主管治下的等级制的行政部门，而是均衡代表两个政党的委员会。这保证它不可能远离立法监督者，也永远不会有像吉福德·平肖那样的高瞻远瞩的领袖。它在成立初期曾试图另起炉灶，但立刻受到法院的阻止，然后追随国会的政治风向。结果是，州际商务委员会虽然最终获得履行工作的执法权，但一直是政治力量的俘虏，因为正是后者创建了它。它要遵守他人定出的规则，在一段时间内显得束手无策，无法适应。它是20世纪70年代放松管制的首批对象之一，甚至在里根就任总统之前。
林务局则非常不同，它是伯纳德·费尔诺以独特的科学林业精神组织起来的。它的顶头上司农业部正在变得现代化，又长期处于詹姆斯·威尔逊部长强大稳定的领导之下。它的第二任主管吉福德·平肖，是进步时代最活跃最杰出的人才之一，与跟自己有着共同价值观、愿景和热情的总统声气相投。他和政治上司并没有简单执行国会定出的政治任务：他设计自己的任务。没有民选官员指示他，或发表关于现代林业技术的报告，或拉拢报纸编辑，或联系全国的科学协会和贸易团体。更不用说，也无人告诉他，与同情的议员密谋将森林的控制权从内政部撤出。事实上，大多数关注此事的立法者，在原则上强烈反对官员以这种方式插手政治。毕竟，中层官员应是单纯代理人，国会才是委托人，这分明是代理人失控的案例。平肖相信，自己的议程与国会领袖不一定相同，却是为长期的公共利益着想。这就是国家自主的含义：政府回应利益集团的要求，但不受掌控；要看长远的公众利益，不轻易为民主舆论的短期变更而动摇。林务局成为全国首屈一指的官僚机构，正因为它不受制于过度限定其自由裁量权的规则。
作为代理人的吉福德·平肖，却没有接受作为委托人的国会的严格控制。这一事实表明，当代经济学家用来理解组织功能障碍的委托人—代理人框架，在了解高效官僚机构如何运作上，恐怕还不够。
讲到林务局却避而不谈吉福德·平肖的背景和性格，是不可能的。犹如他的朋友罗斯福，他是20世纪末逐渐凋谢的那一批美国精英的代表：有着盎格鲁—撒克逊血统，在宗教信仰上是虔诚清教徒，来自古老东北部，熟悉欧洲的做法，在菲利普斯·埃克塞特和耶鲁大学接受教育（罗斯福上了哈佛大学）。在他所创建的机构中上班的人，不少是他耶鲁的老同学；另有许多年轻新人，毕业于自己家族资助的耶鲁大学林业学院。在约翰·昆西·亚当斯的传统中，他正是那种东北部精英；而西部和南部的民粹主义者，在杰克逊的传统中，又学会对前者的鄙视。在美国创建庇护体系的，是更为民主的杰克逊主义者。他们对大政府的敌意，以及对产权的僵化捍卫，使19世纪的国家变成政治机器，经常还通过同一人，向有私人利益关系的人和政治支持者分配工作、种子和土地。反过来，古老东北部的精英熟悉欧洲传统，在进步时代改弦易辙，创建了在非人格化基础上对待公民的择优的现代国家。
美国是第一个在现代国家建立之前，向所有白人男性选民开放选举权的民主政权。结果是，它搞出了庇护主义的惯例，在19世纪的大部分时间，只有积弱不振的全国政府。美国跟随英国也改革公共部门，但由于制度上的障碍，这个过程费时更长。
美国20世纪初的公共部门改革，并没有终止狭隘的私人利益对公共部门的政治攫取，或政治腐败。美国政客不再像19世纪80年代那样，向个别选民分配公共部门的工作或圣诞节火鸡，改以补贴、税收减免和其他福利立法的方式，向大批政治依附者施以恩惠。我们将在第31章看到，利益集团政治所侵蚀的，不仅是州际商务委员会和铁路监管，而且是林务局本身。到20世纪80年代，它已变成被各路选区攫取的功能日益失调的机构。
世界上其他国家——很可能是发展中世界中的大多数——正处于19世纪初美国的处境。它们在国家非常软弱的条件下采纳民主选举，开放选举权。像19世纪30年代之后的美国一样，它们有依附式的政治体制，以个人好处换取选票。
中产阶级的新参与者对创建更为现代的政府具有浓厚兴趣，遂与根深蒂固的庇护式旧政客进行长期的政治斗争，结果是依附式政治在美国的终结。这种转变的背后是工业化带来的社会革命，它调动一大批对依附式旧体制毫无兴趣的新政治参与者。然而，如希腊和意大利显示的，非人格化政府并不是经济现代化必然会带来的副产品。
与许多当代发展中国家相比，美国在创建现代国家和克服依附主义上具有很大优势：它从共和国的第一天起就有强烈的民族认同，所依据的与其说是种族或宗教，倒不如说是以自己民主制度为中心的政治价值观。在某种意义上，美国人崇拜宪法；它体现普世价值，让文化背景不同的新移民容易融入。如西摩·李普塞特经常指出的，在美国，个人可能被指责为“非美国”，但这种方式很难用于“非德国”或“非希腊”。美国主义代表自愿接纳的价值观，而不是继承下来的种族特性。所以，成功的国家建设取决于民族认同的事先存在，这个认同又成为向国家而不是社会团体表示忠诚的所在。
[1] Richard D. Stone，《州际商务委员会和铁路业：监管政策史》（The Interstate Commerce Commission and the Railroad Industry: A History of Regulatory Policy ）（纽约：普拉格出版社，1991年），2页。
[2]Skowronek，《建设美国新国家》，123页。
[3]Gabriel Kolko，《铁路和监管，1877—1916》（Railroads and Regulation ，1877-1916 ）（普林斯顿：普林斯顿大学出版社，1965年），7页。
[4]Skowronek，《建设美国新国家》，124—125页；Kolko，《铁路和监管》，7—20页；An Hoogenboom和Olive Hoogenboom，《州际商务委员会史：从万灵药到缓和剂》（A History of the ICC: From Panacea to Palliative ）（纽约：诺顿出版社，1976年），1—6页。
[5]Robin A. Prager，《用股票价格来衡量监管效果：州际商务委员会和铁路业》（Using Stock Price Data to Measure the Effects of Regulation: The Interstate Commerce Act and the Railroad Industry），载《兰德经济学杂志》（RAND Journal of Economics ）第20卷，第2期（1989年）。
[6]凯瑟家庭基金会（Kaiser Family Foundation），《医疗费用：入门手册，医疗费用及其影响的关键信息》（Health Care Costs: A Primer, Key Information on Health Care Costs and Their Impact ）（加利福尼亚州门洛帕克：凯瑟家庭基金会，2012年）。
[7]芒恩开初关注谷物升降机的监管，很快扩展到铁路的监管。
[8]被许多现代新古典经济学视为基础的阿尔弗雷德·马歇尔（Alfred Marshall）的《经济学原理》，发表于1890年。
[9]Skowronek，《建设美国新国家》，135—137页。
[10]例如，合作池的流量和收益是违法的，但集体定价既不合法也不算非法。参见An Hoogenboom和Olive Hoogenboom，《州际商务委员会史》，18页。
[11]Keller，《美国的三个体制》，158—162页。
[12]Skowronek，《建设美国新国家》，151页。
[13]Stone，《州际商务委员会和铁路业：监管政策史》，10—15页。
[14]Kolko，《铁路和监管》，1—6页。
[15]Stone，《州际商务委员会和铁路业：监管政策史》，17—22页； Skowronek，《建设美国新国家》，248—283页。
[16]Skowronek，《建设美国新国家》，283页。
[17]这个制定运费的决策最终被最高法院推翻。参见Stone，《州际商务委员会和铁路业：监管政策史》，51页。
[18]这个制定运费的决策最终被最高法院推翻。参见Stone，《州际商务委员会和铁路业：监管政策史》，113页。
[19] Daniel P. Carpenter，《官僚自主性的锻造：行政机构的名誉、网络和政策创新，1862—1928》（The Forging of Bureaucratic Autonomy: Reputations, Networks, and Policy Innovation in Executive Agencies, 1862-1928 ）（普林斯顿：普林斯顿大学出版社，2001年），191—198页。
[20]赫伯特·考夫曼（Herbert Kaufman），《护林员：行政行为研究》（The Forest Ranger: A Study in Administrative Behavior ）（巴尔的摩：约翰霍普金斯大学出版社，1960年），26—29页； www.foresthistory.org/ASPNET/Places/National%20Forests%20of%2othe%20U.S.pdf。
[21]平肖的家庭背景和早期生活，参见Char Miller，《吉福德·平肖和现代环保主义的形成》（Gifford Pinchot and the Making of Modern Environmentalism ）（华盛顿：岛屿出版社/海鸥图书公司，2001年），15—54页。
[22]Harold K. Steen，《美国林务局史》（The US. Forest Service: A History ）（西雅图：华盛顿大学出版社，1976年），49页。
[23]Brian Balogh，《科学林业和美国现代国家的根源：吉福德·平肖通向进步改革的路径》（Scientific Forestry and the Roots of the Modern American State: Gifford Pinchot’s Path to Progressive Reform），载《环境史》（Environmental History ）第7卷，第2期（2002年）：198—225页。
[24]Carpenter，《官僚自主性的锻造》，205—207页；考夫曼，《护林员：行政行为研究》，26—27页；Steen，《美国林务局史》，47—48页。
[25]Balogh，《科学林业和美国现代国家的根源》，199页；Carpenter，《官僚自主性的锻造》，280页；Steen，《美国林务局史》，71页。
[26]Carpenter，《官僚自主性的锻造》，212—216页。
[27]参见Miller，《吉福德·平肖和现代环保主义的形成》，149—150页。
[28]Steen，《美国林务局史》，71—78页。
[29]Carpenter，《官僚自主性的锻造》，1页，280—282页。
[30]Carpenter，《官僚自主性的锻造》，1页，282页。
[31]吉福德·平肖，《开辟新天地》（Breaking New Ground ）（华盛顿特区：岛屿出版社，1947年），392页。
[32]吉福德·平肖，《开辟新天地》（Breaking New Ground ）（华盛顿特区：岛屿出版社，1947年），395—403页；Carpenter，《官僚自主性的锻造》，285—286页；Skowronek，《建设美国新国家》，190—191页。
[33]考夫曼，《护林员：行政行为研究》，28—29页。
