美国为何在19世纪末需要现代国家；加菲尔德的遇刺和《彭德尔顿法》的起因；美国城市对政治机器的改革；形成改革联盟的社会新群体及其动机；总统的强大领导在促成变化上的重要性
从19世纪80年代初，到美国参加第一次世界大战，作为联邦雇用基础的依附式体系逐渐遭到拆除，（纽约、芝加哥、波士顿和其他美国城市的）新一代城市经理取代旧的政党老板。无论是全国还是地方，韦伯式现代国家的基础奠定下来。曾发明依附主义的美国，成功完成行政体制的现代化。
从1854年诺斯科特—屈维廉改革的颁布，到19世纪70年代现代官僚体系的建成，英国人在这段时期所做的，却花了美国人几乎两代人的时间。这反映两国不同的社会结构与政治价值，还涉及美国比英国更民主，更猜忌国家权力；也反映英国威斯敏斯特体制比美国的制衡制度更能采取果断行动。美国至今还没能成功建成像其他发达民主国家那样的高效国家，特别是有专制传统的，如德国和瑞典。甚至，我们将在本书的第四部分看到，美国国家的质量自20世纪70年代起反而有大幅衰败，正在消蚀着上述进步。
自由至上主义的天堂
美国在19世纪80年代初是小政府社会，罗恩·保罗（Ron Paul）和其他当代自由至上主义者希望它有一天会重现。联邦政府当时的税收仅占GDP的2%，主要是关税和实物税；实际的治理工作主要是在州和地方的层次；那时美国是金本位制，没有可自由裁量印多少钞票的美联储；军队也小，只负责边境安全，没有纠缠不清的对外承诺。总统是软弱的，真正权力在国会和法院之手。没有正式的任期限制，但两党的激烈竞争导致频繁倒手的国会，令大多数议员停留在业余水平。私人利益充满活力，不断扩充，通过贿赂和依附主义，成功攫取国会的不少权力。 [1]
这种类型的政府适合于19世纪上半叶的美国农业社会。到了19世纪最后二十年，美国经济的性质发生巨大变化。最重要的是交通和通讯技术的革命，铁路和电报已统一美国整个大陆，大大扩展了市场规模。正如亚当·斯密所解释的，劳动分工仅受限于市场大小。越来越多美国人离开自己的农场和乡村，移入城市，定居于新开发的西部地区。经济增长越来越涉及科学技术在工业过程中的制度性应用。劳动分工不断扩大，在发展的社会方面促成巨大变化。工会、专业协会和城市中产阶级开始出现，根据《莫里尔法》（Morrill Act）在内战中建立的接受政府赠地的学院等教育机构，培养起新一代受过大学教育的精英。铁路等新兴工业正在逃离地方监管。发展是多方面的，经济和社会方面的变化，转而要求政治方面的变化，特别与国家有关的制度。美国需要像欧洲韦伯式国家那样的东西，以取代一直在治理美国的政党主导的依附式体系。这种转变在19世纪80年代初开始加速。
官僚体系的诞生
在具有里程碑意义的1883年《彭德尔顿法》（Pendleton Act）之前，曾有过对公共部门的改革。南北战争之前，有些技术机构已设置以考试为前提的职位，如海军天文台和海军医疗队，并向某些工种提供更为安全的任期。然而，这与其说是为了争取精益求精，倒不如说是为了防止政治任命的撤销。格兰特总统签署一项法律，授权成立文官顾问委员会，把正式执行择优制度定在1871年。但两年之后，国会担心它对庇护政治的威胁，撤销了这个机构的预算。 [2]
改革运动往往如此，需一个外部事件来打破体系的平衡，迫使它走进不同的制度性秩序。1881年7月2日，新当选的总统詹姆斯·加菲尔德（James A. Garfield），遭心理失衡的查尔斯·吉托（Charles Guiteau）枪击。吉托是一个求官者，认为自己应被任命为美国驻法国领事。加菲尔德在痛苦中挣扎两个月才死去。 [3] 暗杀引起的愤怒推动了旨在取消分赃制度的公共运动。新总统切斯特·亚瑟（Chester A. Arthur）和共和党控制的国会仍予以抵制，但民主党和共和党中的超然派（Mugwump）开始煽动要求改革。加菲尔德死后不久，全国文官改革联盟（National Civil Service Reform League）成立，参议员乔治·彭德尔顿（George H. Pendleton）提出法案，建议对公共部门进行改造。1882年中期选举让民主党上台，许多现任议员因继续支持庇护政治而被击败。1883年1月，国会的本届成员读着墙上的笔迹，以压倒性多数通过了《彭德尔顿法》，此时新当选的议员甚至都还没来得及就坐。 [4]
《彭德尔顿法》的思想渊源在欧洲，特别是十年前英国的诺斯科特—屈维廉改革。在1879年，全国文官改革联盟的创始人纽约著名律师多尔曼·伊顿（Dorman Eaton），应总统拉瑟福德·海斯（Rutherford Hayes）的要求，出版对英国文官体系的研究。 [5] 不过，欧式官僚体系最有名的倡导者是未来的总统伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）。19世纪80年代他刚刚完成约翰·霍普金斯大学的政治学博士学位，并在1887年出版了题为《行政管理的研究》的论文。 [6]
威尔逊论辩说：“行政管理的科学”是在欧洲长大的，不存在于美国。“在我们的行政管理实践中，很难找到公正的科学方法。市政府有毒的氛围；州政府扭曲的秘密；华盛顿部门揭发出来的混乱、闲职和腐败；这一切的一切让我们无法相信，良好行政的清晰概念在美国是众所周知的。”
威尔逊主张的行政体制基本上就是马克斯·韦伯后来描绘的，他预想到委托人—代理人的框架，主张政治和行政的严格分离。 [7] 行政人员只是简单代理人，像其时刚出现的现代公司的经理人员一样，唯一职责只是有效贯彻。学过德语的威尔逊提及黑格尔，以及普鲁士和法国的官僚模式，认定那些政府“做事效率高到让人离不开它们”；还有它们太专制，因而不适合美国的民主条件，不过仍可充任改革目标的球门柱。他继承亚历山大·汉密尔顿的传统，认为最重要的是，强大中央集权政府在很多功能上是必不可少的，从监管铁路和电报的运作，到遏制试图垄断市场的大企业。他在一篇声明中完美地总结美国政府的进退两难：“英语民族，长期以来一直疏于行政方法的完善，却一门钻研对行政权力的遏制。它对政府的控制远远超过对政府的激励。它一直关注的，是敦促政府变得公正和温和，而不是变得灵活有效和井然有序。” [8] 我们将看到，当他成为总统时，这位美国公共行政的奠基人发现，将自己的理论付诸行动会有多难。
《彭德尔顿法》是多尔曼·伊顿起草的，借鉴了英国改革的主要特色。 [9] 它恢复文官顾问委员会（伊顿成为它的第二任主席），建立（任人唯才的）行政分类体系，招聘不再是政党和国会的特权。它废除了强制捐献，联邦官员再不用将工资一部分上缴给任命自己的政党。由于美国政治的平等主义倾向，它没有以诺斯科特—屈维廉改革的方式制定管理阶层。它确实建立官员的考试要求和择优录取的原则，只是标准比不上英国的。英国改革旨在吸引牛津和剑桥的精英毕业生进入官员行列，美国没有让哈佛和耶鲁的校友充斥政府机构的平行意图，只想起用适中教育背景的人才。 [10]
美国改革的落实到位非常缓慢。在1882年，文官中仅有11%是分类的，这个数字到1900年增长到46%（在富兰克林·罗斯福[Franklin D. Roosevelt]治下是80%，在第二次世界大战结束时是85%，此后逐年下降）。 [11] 国会继续紧抓它的庇护式权力，只有当即将离任的政党借此来保护政治任命时，才同意扩充职位分类。未分类工作仍是庇护政治的领域。在海斯、加菲尔德、亚瑟和克利夫兰（Cleveland）四届政府的换班易手中，少则68%、多则87%的第四级邮政局长在全国范围换人。 [12] 文官顾问委员会的权力时大时小，端看主席的能量和白宫的支持力度。多尔曼·伊顿在行使权力时小心谨慎，他的继任者往往胆子更小。
哈里森（Harrison）总统1889年让纽约的年轻新政客西奥多·罗斯福（Theodore Roosevelt）主持该委员会，情形由此大变。罗斯福想把文官制度改革当作自己政治野心的核心，但是当他在1895年去职时，庇护式任命的数量再一次上涨。文官顾问委员会自身的官僚机制往往就是不灵光的；它发布命令要求所有晋升要遵循统一的规则，但在许多联邦部门内却得不到落实。 [13]
类似的改革发生在每一座由老板和政治机器操控的美国城市。例如在19世纪末的芝加哥，操纵共和党政治机器的是威廉·洛里默（William Lorimer）。他先是联邦众议员，后是联邦参议员，向政治支持者分发食品、煤炭、退休金、奖学金、许可证和就业机会。他在调查自己行为的参议院小组面前作证：“我得到的庇护式好处，来自警长、县书记官、县司库、各法庭中的书记、州政府……我居住的城市中的大小任命，很少……不是出自我的引荐。”洛里默拥有一些与市政府签约的企业，凭借他所谓的“诚实行贿”，为自己积累了可观的财富。像其他城市一样，他的政治机器照看大批移民和工人阶级的利益。这些选民涌入芝加哥，在新兴工业中找到工作。 [14]
洛里默和他的政治机器遭到商人、职业人和社会改革者的反对。他们组成联盟，如市选民联盟和立法选民联盟，这些人往往是中上层的中产阶级人士，受过高等教育，住在芝加哥周边的新郊区。对市选民联盟五十名成员的抽样调查发现，其中三十人是职业人，以律师为主。这些团体在友善的报纸上发表有关候选人背景的报道和宣传，以制造反腐败舆论；还试图让政府不受政党影响，从而变得职业化。不无讽刺的是，这批人以民主名义发出呼吁，实际上却代表大体是新教徒的芝加哥上流社会，瞧不起洛里默让天主教和犹太新移民获得权力的方法。洛里默也对市政改革者表示蔑视，称他们是借改革之名以增强自己实力和影响的伪君子。当调查结果发现洛里默在参议员竞选中犯有欺诈行为，他的政治生涯即宣告结束。他的竞选结果被判失效，他本人因此而受到谴责。洛里默的崩溃并不表示芝加哥政治机器的结束。理查德·戴利（Richard J. Daley）的政治机器继续支配芝加哥的政治，直到20世纪60年代，其时的市长戴利还将芝加哥的选票“递交”给总统候选人约翰·肯尼迪。
芝加哥的案例表明，美国市政的依附主义经常承担为民主化奠定基础的功能。地方精英没有掌控洛里默的政治机器，反而成了它的对手，最终还促使它的灭亡。政治机器分配资源的能力，在快速增长和种族多元化的城市中，还发挥凝聚和稳定的功能，犹如当代印度的依附主义也在凝聚并平衡包括种族和宗教在内的各式群体。
邻近的威斯康辛州的政治就大为不同，那里有主宰州议会的大铁路利益集团和木材企业。罗伯特·拉福莱特（Robert La Follette）1900年当选为州长，凭借的是农民、大学毕业生、政府官员和斯堪的纳维亚族裔的联盟。他随即创建自己的政治机器来提高铁路税收；制定政党的初选制度来取代老板支配的大会制度，以推举候选人；通过一系列工会支持者赞同的社会立法。他充分利用与威斯康辛大学的关系，视之为助手和思想的来源，甚至要校友在共和党大会充当“恐吓者”，以抵制共和党的坚定派（Stalwart）。拉福莱特在战术上不得不使用政治机器来打败政治机器，这一事实表明，政治机器以某种方式已变成政治中所固有的——换句话说，所有政治领袖必须组织联盟（尽管其成员并不总是有着同样的目标），经常还须依靠贿赂、利诱、恐吓和辩论等手段。伍德罗·威尔逊成为总统后，将会学到这一课。 [15]
经济增长和政治变化
19世纪80年代的美国政治体制似乎构成稳定的平衡，所有主要的政治参与者都得益于自己分配庇护式好处的能力。那么，为什么会出现变化？
第一个解释是，作为经济发展的结果，所在社会也在发生变化。我们看到，英国中产阶级要求进入贵族庇护者支配的文官体系，从而推动诺斯科特—屈维廉改革。美国中产阶级在推动变革上发挥类似的作用，其中的差别是，它的对手不是贵族，而是根深蒂固的政党体系。工业化造就的新参与者在旧式依附体制中无由插足，组织起来成立利益集团，能在旧政党体系中向现状提出挑战。
第二个解释是，与此同时发生的观念蜕变，向旧体制的合法性提出挑战，既谴责它的腐败，又提供接近当时欧洲模式的现代国家的愿景。思想水平的变化与社会变化紧密相连，进步时代的改革者，往往来自现代化造就的受过教育、身负专长、位居中产的阶层。但思想从来不是简单的“上层建筑”或阶级利益的依据。它拥有自己的内在逻辑，是政治变革的单独原因。
寻求改革的第一个群体是期待高效政府的企业界。在这个时期，美国资本主义发生巨大变化，出现像铁路公司那样的跨州大企业、依赖外贸的制造业、从自给自足转向商业经济作物的农业，它们有着各不相同的自身利益。像铁路那样的公司，发现很容易以庇护体制收买州立法机构，保护自身利益。支持改革的往往是都市的商家和厂家，低质量的政府服务让他们的利益蒙受伤害。“改革者反复传诵有关报道，称尚未递送的邮袋被遗忘在邮局的上锁库房；还在当地商会宣讲，普鲁士和英国海关处理同等工作量的效率是美国的四到五倍。” [16] 城市商人想要干净街道、公共交通、公安和消防保护，却因政党对市政府的控制而不可得。引发《彭德尔顿法》的，还有对纽约海关的调查。海关经手大量贸易额，向美国政府提供近50%的全部收入，是共和党老板罗斯科·康克林（Roscoe Conkling）控制的，也是庇护政治的主要来源。康克林的最终失败，反映了共和党内坚定派与混血派（Half-Breed）的权力斗争，最后的结果——海关采取择优招聘——符合纽约商界的利益。 [17]
主张改革的第二个群体是涌现于19世纪末期的中产阶级职业人。日益增多的私营部门及其对技术专长的需要，创造了对高学历职业人的需求。同时，联邦政府、州政府和私人资助者在全国各地建立新的高校网络，扩大了职业人的供应。这个职业人阶层看重自身的地位和能耐，对掌控市政的老板的粗野和文化低下颇有反感。他们还是纳税人，不愿看到自己辛苦挣来的钱财流入政治机器老板的口袋。 [18]
组成进步联盟的最后一个群体，是面对当代城市处境的城市社会改革者——如芝加哥赫尔大厦（Hull House）的创始人简·亚当斯（Jane Addams），她揭露城市穷人的险恶处境；以及改善穷人条件协会的领袖威廉·艾伦（William Allen），他抨击坦慕尼政治机器对公共资源的管理不善。 [19]
没有思想，也就不会有社会动员。新兴的社会阶级确实存在——即具有相似背景、需求和地位的群体——如果没有意识到自己是群体一员，就不会去采取集体行动。在这方面，知识分子能在解释世界上发挥关键作用，向公众阐释自身利益的性质，还可展望替代性公共政策可能创造的不同世界。多尔曼·伊顿、伍德罗·威尔逊、写出一系列有影响的公共管理书籍的弗兰克·古德诺（Frank Goodnow）等，把现存美国机构描绘得相当负面，并建议师法欧洲。 [20]
随后这些知识分子或自行组织新的公民社会组织，或使之合法化：譬如，提供改革建议的纽约市研究局、优先在“科学”基础上进行文官体系改革的美国社会学协会、成立于1870年以捍卫成员职业操守的纽约市律师协会。 [21] 他们援引弗雷德里克·泰勒（Frederick Winslow Taylor）“科学管理”的原则，把它当作改组后美国公共部门的指导方向，这种原则被看作现代商业组织的前沿理论。 [22]
改革者的自身利益是他们采取行动的基础，但这场斗争还有伦理上的意义。对庇护政治和政党老板制度的攻击染上强烈的道德色彩。奔赴全国各地的宣传人士，强烈抨击现存体制的弊端。西奥多·罗斯福的传记作者埃德蒙·莫里斯（Edmund Morris）如此描述：
对生活在20世纪最后二十五年的人来说，要弄懂文官体系改革在19世纪最后二十五年所激起的情感，是很困难的。检视这场运动的文献，里面随处可见道德重整运动中的那种滑稽感，只是稍为淡化。知识分子、政客、社会名流、教会人士和媒体编辑，怎么会为海关书记、印第安人学校总监、第四级邮政局长，去作如此热切的呼吁和争辩？……事实是，数千乃至数百万人加入这一行列，他们像历史上任何一次十字军一样狂热（也像它们一样受到了激烈抵制）。 [23]
莫里斯提出疑问，为何对文官体系改革如此慷慨激昂。部分答案在于寻求承认，即人们渴望自己的地位和尊严受到他人公开的承认。在文官体系改革运动中，起主导作用的是各路职业人——律师、学者、记者和其他类似人士。借用斯蒂芬·斯科夫罗内克的话，他们代表“旧贵族精英和新职业人之间的关键环节，他们的根底是历史悠久的美国家庭和新英格兰的上层文化”。 [24] 这些中产阶级新精英追求改革，反对调动大批非精英选民进入庇护式体系的政治阶层。这些改革者往往是上流社会的新教徒，对涌入美国的天主教徒和犹太人心怀不满，因为后者勉强识字，也不熟悉美国的价值和习俗。从某种意义上说，改革者是在试图恢复他们的先辈在杰克逊民粹主义出现前已有的社会地位。当然，他们自视甚高，把自己当作落后社会中的现代化带头人。 [25] 他们感到愤愤不平的是，低学历政客拥有他们无缘沾边的政治权力，而自己的学历和技术知识又得不到这个政治阶层的尊重。尽管有不少人追求物质利益的改善，但这些改革者坚信，自己体现出的是学历、才能、组织能力和诚实，要求他人承认其中的价值，从而迸发出道德主义的激情。 [26]
领导能力
《彭德尔顿法》通过之后的二十年间，在联邦文官体系中消除依附式工作仍进展得相当缓慢。要执行文官顾问委员会的法令，全靠总统向自己的内阁施压，而他往往又是心不甘情不愿的。19、20世纪之交发生的两件大事让这一切发生了变化，更加基于择优的文官体系才得以诞生。
第一件事是1896年大选让威廉·麦金利（William McKinley）登上总统之位，同时让共和党成为国会中占支配地位的多数。两党在之前的二十年中势均力敌，从1875年到1896年，国会权力每隔两年从一党转至另一党，或互相不分上下。 [27] 1896年大选被称为重组选举（realigning election），持民粹主义的民主党人威廉·布赖恩（William Jennings Bryan）在选战中落败，从此扭转了选民力量的均衡，基于东北部商业利益的共和党在接下来的一代成为多数，同时坚定的民主党南方从民粹主义运动中分裂出来。 [28]
第二件事是西奥多·罗斯福当选总统之后让美国的行政领导获得新的定义。19世纪后期的总统容易被人遗忘，往往只是国会两党决定的执行者。罗斯福充满活力，信奉汉密尔顿的观点，认定行政部门必须发挥自主的权威，尽量拓展有关总统宪法特权的现有观念。在之前六年中，罗斯福是文官顾问委员会的成员，现在他运用总统权力，大大扩展和加强联邦政府基于才干用人的部分——做到这一点相对比较容易，因为他的前任是共和党人，已在政府中安插了不少庇护式任命。罗斯福最初上台是在麦金利遇刺的1901年，他和自己的党又在1904年选举中赢得决定性多数，获得了大展宏图的授权。他与文官顾问委员会紧密合作，加强它对联邦机构的监管，并切断政党和属下官员的关系。该委员会获得更多资源，尤其是招聘和晋升的控制权，直达地方一级。 [29]
改革努力在罗斯福1909年卸任后又变得松懈。继任者威廉·塔夫脱（William Howard Taft）没法跟罗斯福相比，他不是一个强干的改革者，不得不跟共和党的元老讲和，而这些人正是罗斯福有意疏远的。塔夫脱设置了一个经济和效率委员会，建议成立效率署以集中控制政府的预算，但这个计划在任内根本无法实现。伍德罗·威尔逊曾是全国文官改革同盟的副总裁，又被视为美国公共行政的创始人。他在1912年当选，成为格罗弗·克利夫兰（Grover Cleveland）以来的首任民主党总统，在推进改革方案上，仍遇到很大困难。国会试图收回罗斯福篡走的权力，威尔逊不得不与自己的党讨价还价。其时，民主党以南方集团为基石，对改革兴趣索然。威尔逊获得第一次世界大战动员工作的行政特权，但无力保证官僚机构能力的持久增长。在某种意义上，威尔逊之后的共和党总统重返19世纪的体系，对官僚机构的加强不再感兴趣。 [30]
庇护政治在联邦一级的终止，到20世纪中叶方才大功告成。尽管富兰克林·罗斯福和他的新政让联邦政府的功能范围极大扩充，但在他的第一个任期内仍须借助庇护式任命，以确保政府要职掌握在忠诚人士之手。在联邦官僚机构中，职位分类的百分比在20世纪20年代末一度升至80%，到30年代中期又落至大约60%。这个趋势到30年代结束时重又得到修正，其时布朗罗委员会（Brownlow Commission）全面改写文官规则，让联邦政府的人事管理过程变得正规化。 [31]
从19世纪80年代到20世纪20年代，美国逐步拆除政党政府的依附式体系，奠定专业官僚机构的基础，可与欧洲已存在好几代的体系媲美。美国率先有了依附式体系，与它的民主早于大多数欧洲国家有关，也与选举权扩展时尚没建立强大独立的国家有关。支持自主官僚机构的联盟最终得以出现，但它的成长还须依赖持久有力的领导，无论在联邦层次还是在受制于政治机器的市和州层次。
美国公共部门的改革，由于制度层次和社会的差异，比英国花了更长时间。英国的威斯敏斯特体制允许议会多数党作出快速决策。美国则相反，权力由总统和国会平分，国会本身又有强大的参议院，参众两院可由不同的政党把持。将权力分派给州和地方的联邦体制意味着，联邦层次的改革不一定会在全国铺开。有些州在联邦政府之前就开始对庇护体制进行改革，另外一些州则落后很多。最后，这两个国家是非常不同的社会。在英国，崛起的中产阶级较早进入像牛津和剑桥那样的精英教育机构，在伦敦的俱乐部和密室里协商改革的策略。美国也有类似的精英，即主导官员改革运动的哈佛和耶鲁毕业生，但他们的优势只在东北部，必须在广阔多样的全国范围寻求自己阶层之外的盟友。
当代发展中国家如要改革依附式的政治体制，如要建立任人唯才和技术过硬的现代政府，可从美国经验中汲取重要教训。首先，改革是深刻的政治过程，而不是技术上的。现代官僚体系自然有技术特性，如职位分类、考试要求和晋升阶梯等。依附式体制的存在，不是因为以此谋职的官员或背后的政客不懂如何组办高效的机构，而是因为现任者受益于此，无论是掌握权力和资源的政治老板，还是靠他们获得工作和好处的依附者。把他们赶走，所需要的不仅是政府的正式重组。21世纪之交，国际援助机构规定发展中国家必须实施公共部门改革。它们的经验证明，单纯的技术方法是徒劳无益的。 [32]
第二个教训是，赞成改革的政治联盟必须基于在现存体系中没有严重利害关系的群体。作为经济增长和社会变化的副产品，它们是自然形成的。现存庇护体制之外的新商业利益、在政界找不到关系的中产阶级职业人、照看弱势人群的公民社会团体，这一切都是政治联盟的候选人。组建改革联盟的问题是，现存的依附式政客也在尝试将这些团体招进自己的队伍。在美国，许多铁路公司——工业现代化的典范——学会玩弄腐败庇护政治的把戏。这意味着，改革联盟必须包括经济上尚未现代化的旧群体，如小农和受到铁路伤害的运货人等。另一方面，在东部旧城市，大批移民已被现存的城市政治机器发动起来，不再是进步联盟的招募对象。
第三个教训是，政府改革反映相关群体的物质利益，或是根深蒂固的庇护式政客，或是新兴中产阶级选民，但在塑造人们如何看待自己利益上，思想仍然是至关重要的。中产阶级的选民可以因势乘便，收下送上门的政府职位；也可以在说服下转而相信，以非人格化方式录用最好人选，才更符合自己家庭的长远利益。实际选择通常取决于，这些思想在公开场合获得怎样的阐述。此外，在这种体系中有一个翻转点：如果你周围的每个人都找到庇护式工作，即使你认为不好，也会倾向于照葫芦画瓢；如果这样做的仅有很少人，它看起来就更像是越轨。在公共场合讨论公共部门就业的道德基础，变成帮助塑造这些选择的关键。
第四个教训是，改革需要花费大量时间。《彭德尔顿法》于1883年通过，但要到20世纪20年代，绝大多数官员才纳入基于择优的分类体系。即使这样，这种模式在罗斯福新政初期仍遇上短暂的逆转。如前所述，在采取决定性的政治变化的道路上，美国制衡制度所设置的路障比其他民主国家要多。由于改革需要对抗强大的既得利益，不能在一夜之间发生也是意料之中的。改革通常是偶然事件刺激而成的，如詹姆斯·加菲尔德的遇刺，或战时动员的迫切需要。但它永远得益于坚强的领导，如西奥多·罗斯福成为总统前后所发挥的。
美国为现代公共部门奠定基础的同时，也为官僚政府增长后的难题播下种子。任人唯才的制度建立不久，美国政府的新分类员工组织起来，成立自己的工会，游说国会来保护自己的地位和工作。1901年，新成立的邮政工会开始要求对职位和薪水实施重新分类。作为应对，国会试图限制公共部门员工代表自己的游说能力。罗斯福总统支持他们成立工会，但要限制他们的政治活动，以保证自己对行政部门的最终控制。在美国劳工联合会的敦促下，越来越多公共部门的员工组织起来，《劳埃德—拉福莱特法》（Lloyd-La Follette Act）也在1912年获得通过。这项法案明确承认，公共部门员工有权组织起来，并可代表自己向国会请愿（但不能罢工）。 [33]
公共部门自组工会和择优员工形成强大的利益集团，凸现自主官僚机构的固有难题。一方面，择优体系的建立是为了防护公共部门雇员免受庇护政治的损害，也为了避免官僚机构的过度政治化。另一方面，同样的防护规则可被官员用来逃避负责制，即使表现很差，也无须担心遭到解雇。官僚机构的自主造就官员为公益着想的高质量政府，但也能在就业保障和工资上保护官员的自身利益。
如今，这些公共部门工会已成为精英一部分，并使用政治体制来保卫自身利益。我们将在第四部分看到，美国公共行政的质量自1970年代以来有显著下降，很大程度上是因为这些工会限制有关录用和晋升的择优标准。他们是当代民主党的政治基础的一部分，使民主党政客不愿就此提出挑战。造成的结果就是政治衰败。
非人格化现代政府的发展不仅仅是依附主义和公开渎职的终止。干净诚实的官僚机构仍然可以不具备完成任务的能力或权威。所以，美国国家建设过程所包括的不仅是腐败的清除，而且要有政府的发展，使之具有足够的能力和自主性，既以较高水平来履行功能，又在根本上对民主的公民负责。这件事如何发生于美国某些关键部门，将是下一章的主题。
[1]有关概述，参见Thompson，《“蜘蛛网”：格兰特时代的国会和游说》，第1章。
[2]Ingraham，《择优的基础：美国民主政体中的公共服务》，23—24页；Schultz和Maranto，《官制改革的政治学》，60—61页。
[3] 有关加菲尔德的暗杀及其获得的劣质治疗，参见Candice Millard，《共和国的命运：疯狂、医疗和总统谋杀》（Destiny of the Republic: A Tale of Madness, Medicine and the Murder of a President ）（纽约：双日出版社，2011年）。
[4]Sean M. Theriault，《庇护政治、彭德尔顿法和人民的力量》（Patronage, the Pendleton Act, and the Power of the People），载《政治杂志》（Journal of Politics ）第65卷，第1期（2003年）：50—68页；Ingraham，《择优的基础》，26—27页。
[5]Paul P. Van Riper，《美国行政国家：威尔逊和建国之父——非正统观点》（The American Administrative State: Wilson and the Founders-an Unorthodox View），载《公共管理评论》第43卷，第6期（1983年）：477—490页；Skowronek，《建设美国新国家》，47—48页。
[6]伍德罗·威尔逊，《行政的研究》（The Study of Administration），载《政治学季刊》第2卷，第2期（1887年）：197—222页；Van Riper在《美国行政国家》中认为，伊顿对这个时期的氛围影响比威尔逊更大，这篇文章的名气只是事后追加的，之前还有1885年的《行政上的注意事项》（Notes on Administration），谈及政治与行政部门在职责上的分野。
[7]政治—行政的区别是马克斯·韦伯1919年在《政治作为一份志业》一文中提出的，载《马克斯·韦伯社会学论文》（From Max Weber: Essays in Sociology ）（纽约：牛津大学出版社，1946年）。
[8]威尔逊，《行政的研究》，206页。
[9]Van Riper，《美国行政国家》；H. Eliot Kaplan，《文官制度改革运动的成绩》（Accomplishments of the Civil Service Reform Movement），载《美国政治和社会学院年鉴》（Annals of the American Academy of Political and Social Science ）第189卷（1937年）：142—147页；Skowronek，《建设美国新国家》，64页。
[10]Ingraham，《择优的基础》。
[11]Ingraham，《择优的基础》，32—33页；Van Riper，《美国行政国家》，483页。
[12]Ari Hoogenboom，《彭德尔顿法和文官体系》（The Pendleton Act and the Civil Service），载《美国历史学评论》第64卷，第2期（1959年）：301—318页；Knott和Miller，《改革官制》，44页。
[13]Hoogenboom，《彭德尔顿法和文官体系》，305—306页；Ingraham，《择优的基础》，33—34页；Skowronek，《建设美国新国家》，68页和72页。
[14]Tarr，《老板政治的研究》，72—73页。
[15]Knott和Miller，《改革官制》，44—47页。
[16]Skowronek，《建设美国新国家》，51页。
[17]Skowronek，《建设美国新国家》，61—62页；Knott和Miller，《改革官制》，36—37页。
[18]Knott和Miller，《改革官制》，35—36页。
[19]Knott和Miller，《改革官制》，37—38页；Jean Bethke Elshtain，《简·亚当斯和美国民主的梦想：一生》（Jane Addams and the Dream of American Democracy: A Life ）（纽约：基本图书公司，2002年）。
[20] 古德诺的书籍包括《比较行政法：美国、英国、法国和德国全国和地方的行政体系分析》全2卷（Comparative Administrative Law: An Analysis of the Administrative Systems, National and Local, of the United States, England, France and Germany , 2 vols.）（纽约：G. P. Putnam’s Sons出版社，1893年）；以及《政治与行政：政府研究》（Politics and Administration: A Study in Government ）（纽约：麦克米伦出版社，1900年）。
[21]Skowronek，《建设美国新国家》，53页；Knott和Miller，《改革官制》，39—40页。
[22]弗雷德里克·泰勒（Frederick Winslow Taylor），《科学管理的原则》（The Principles of Scientific Management ）（纽约：哈珀出版社，1911年）。参见福山对泰勒的讨论，《信任：社会美德与创造经济繁荣》，225—227页。
[23]Edmund Morris，《西奥多·罗斯福的崛起》（The Rise of Theodore Roosevelt ）（纽约：现代图书馆，2001年），404—405页。
[24]Skowronek，《建设美国新国家》，53页。
[25]Robert H. Wiebe，《寻找秩序：1877—1920》（The Search for Order: 1877-1920 ）（纽约：Hill and Wang出版社，1967年），165页。
[26]有关改革者社会背景的概述，参见Blame A. Brownell，《20世纪城市进步改革的解释》（Interpretations of Twentieth-Century Urban Progressive Reform），载David R. Colburn和George E. Pozzetta合编，《进步时代的改革和改革者》（Reform and Reformers in the Progressive Era ）（康涅狄格州西港：格林伍德出版社，1983年）；Michael McGerr，《激烈的不满：进步运动在美国的兴衰，1870—1920》（A Fierce Discontent: The Rise and Fall of the Progressive Movement in America, 1870-1920 ）（纽约：自由出版社，2003年）。
[27]Skowronek，《建设美国新国家》，167页。
[28]E. E. Schattschneider，《半主权人民：对美国民主的现实主义观点》（The Semisovereign People: A Realist’s View of Democracy in America ）（纽约：霍尔特出版社，1960年），78—85页。
[29]Skowronek，《建设美国新国家》，179—180页；Keller，《美国的三个体制》，182—183页；Van Riper，《美国文官制度史》，205—207页。
[30]Skowronek，《建设美国新国家》，197—200页。
[31]Ingraham，《择优的基础》，42—47页。
[32]例如，在臃肿的非洲机构裁减员工的努力，仅仅导致当事人改到政府其他部门上班。印度的教师缺勤，往往是因为教职分配已成政治好处。政客不在意教师是否出勤，除非他或她面临的政治激励发生变化。参见Nicolas van de Walle，《非洲经济和永久危机的政治，1979—1999》（African Economies and the Politics of Permanent Crisis ，1979-1999 ）（纽约：剑桥大学出版社，2001年），101—109页。
