第一任波旁国王亨利四世在1594年加冕，其时，法国离统一国家或现代国家还很遥远。早期的法国国王以巴黎附近地区为权力基础，聚集数个公国，分别是勃艮第（Burgundy）、诺曼底（Normandy）、布列塔尼（Brittany）、纳瓦拉（Navarre）、朗格多克（Languedoc）。但在语言和习俗上，各区域之间仍有很大差异。王国一分为二，分别叫作财政区省（pays d’élections）和三级会议省（pays d’états）。前者是巴黎附近地区，构成国家的核心。后者是新近扩张的，处于疆土的边缘，使用不同的法律规则。此外，宗教改革又造成宗派分裂。天主教同盟和胡格诺派之间的宗教内战，要到原是新教徒的亨利四世皈依天主教，方告结束。他在1598年颁布南特敕令（Edict of Nantes），把天主教当作国教，但授予新教徒同等权利。
从波旁王朝到1789年大革命，法国的国家建设追随两条平行途径。第一条，法国国家愈益集权，从属单元的政治权利愈益缩小。这些从属单元早在封建时期便已存在，包括所有的公国，曾是地方政府的独立贵族，以及愈益纳入国家的保护和控制的市政厅、行会、教会乃至独立的私营商业组织。
第二条涉及集权的方式。不像早期的中国国家，也不像18世纪在勃兰登堡—普鲁士涌现的德国，法国的中央国家，并未建立在非人格化的任人唯贤的官僚机构基础上，因此也谈不上官僚职能专业化和教育。恰恰相反，它变成彻底的家族化。国家经常缺乏现金，急需收入，便把官位卖给最高投标者，从军事将领到财政部、征税官的公职，都可以拿钱来换。换言之，政府的私有化直达它的核心功能，公职都变成世袭的私人财产。 [2]
如果以委托人和代理人的关系来理解廉政，代理人遵循委托人的指示必须得到鼓励。那么，法国政府所创造的制度绝对是一场梦魇。实际上，它给寻租和腐败披上了合法化和制度化的外衣，允许代理人在履行公职时谋取私利。事实上，租金一词（rente）就源自法国政府出售公职的实践，例如，出售征收特定税赋的权利，让买主获得长年累月的收入。 [3] 如果现代公共管理是公私分明，那么，法兰西王国代表了彻头彻尾的前现代制度。所以，法国国家只是现代和家族元素奇特而又不稳定的混合物。
中央行政国家和家族化公职的发展相互纠结，无法分开追踪它们的发展。法兰西王国的财政制度高度复杂，反映出它零敲碎打的发展过程。各种税项中最重要的是土地税（taille），直接征于农产品，由农民负担。还有人头税和一系列间接税，征于国内运输的酒和商品。国家垄断制造的食盐也须缴税（gabelle）。 [4] 后续的国王还征收其他税赋，包括人头税（人均税）和所得税（vingtième）。
直接财产税很难评估，因为没有制度来维持最新的人口普查，以及居民和资产的登记，像中国、奥斯曼和英国所做的那样。 [5] 富有家庭自然不愿诚实公开自己的资产，不然，他们的税赋就会上涨。 [6] 间接税的征收也很难，考虑到法国辽阔的疆土（如与英国相比）和分散的数千市场。17世纪的法国经济尚未完全货币化，用来缴付现金税的硬币总是短缺。在这段时期，法国仍然是农业社会，那些在技术上容易收集的，如进口关税，尚没能提供实质性的收入。 [7]
税赋制度的真正复杂性在于各种免税和特权。封建法国在中世纪晚期开发了两层会议的制度，一层是全国三级会议，另一层是一系列的地方或省级会议——又称为高等法院（sovereign courts, or parlements）——国王需要与之交换意见，以获得征收新税的许可。 [8] 为了鼓励各省加入法国的疆域，他授予省级会议特别的恩惠，承认地方精英的习俗和特权。税制因地区而有所不同，尤其是在财政区省和三级会议区省之间。贵族利用软弱的国王来为自己赢得各种豁免，从直接税到自产货物的消费税。这些免税和特权，开始自贵族向外扩散，抵达城市富有平民、皇家官员和各级地方官员等。赢不到免税的就是非精英者，即构成国家人口大多数的农民和工匠。 [9]
公开出售公职的做法（venality，即捐官制或卖官鬻爵制）始于16世纪。法国为控制意大利，发动了与西班牙的持久战争，因此承担急需国家收入的压力。其时的国王光凭自己的收入尚不够支付战争费用，所以开始向意大利、瑞士、日耳曼南部新兴的金融中心举债。法国的信用从来不高，在1557年拒绝还债给“大借款”的银行家联盟后，更遭受极大的损害。它也拖欠为其打仗的外国雇佣军如瑞士人的薪金。在1602年，法国欠下3 600万里弗，债主是瑞士的州和市，以及指挥其军队的瑞士上校和上尉。法国政府一旦违约，瑞士雇佣军就停止参战。 [10]
为了解决信用问题，国家的对策是通过一种租赁机制出售公职给私人。与普通放贷相比，租主享有该公职所控制的特定长期收入。他们至少在财政区省负责征收土地税和其他税项。由于税赋经过自己的手，他们得到取回本利的较大保障。内部财政（inside finance）的制度由此而生，国家财政的主要来源不再是私人银行家，而是已属国家机器一部分的富人。后者因自己的投资，而与国家沆瀣一气。
到头来，这些租金的信用也靠不住。政府很快将矛头指向租主，要求重新谈判相关条款。在亨利四世和财政部长叙利（Sully）治下，国家在16世纪早期想出一个新花样官职税（paulette）：租主如果愿意付费，可将自己的公职转变成世袭财产，以传给后裔。 [11] 家族制的复辟可以从早期天主教会的改革中找到根源，那时教会为现代行政管理树立了一个先例，将圣俸从圣职中区分开来（参看第18章）。前者享有经济租金，它的传袭因神职人士的独身而受到限制；后者是功能性职位，并接受官僚等级制度的约束。但是，一旦非神职的平民进入国家官僚机构，因为没有圣俸或封建领地的许诺，便想方设法保住工作和照顾子女。法国政府也看到，让平民融入国家，变成了削弱古老贵族影响的有效措施。追求公职的最大客源是第三等级的资产阶级成员，他们希望购买公职来提高自己的身份。所以，全面家族化渗进了法国公共行政的核心。
官职税的采用并没终止国家筹款的诡计。国家将征收间接税的权利出售给包税商。后者在保证国家获得固定税金之后，得以保留额外的税收。国家也出售征收新税种附加税（droits aliénés）的权利，很快使传统土地税相形见绌。此外，国家增加出售公职的数量，以压抑现有公职的价格，从而稀释持有人的产权。对公职的如饥似渴，甚至令该制度的创建者感到惊讶。路易十四问他的财务总监蓬查特兰（Pontchartrain），他是如何找到购买公职的新人的。蓬查特兰回答：“陛下……国王一旦设定一份公职，上帝就会创造一名购买它的傻瓜。” [12]
该制度造成的低效和腐败非常可怕。财政部公职颇受欢迎，通常为私人金融家所购买，因为可以提前知道国家可能的招标，从而占据对付竞争对手的优势。财政部长定期主持汇票和其他财政记录的烧毁，以防秋后算账。 [13] 英国在发展公共财政和优化征税的高级理论，如亚当·斯密的《国富论》，而法国的征税却日益投机取巧、严重失调。 [14] 例如，法国各地的盐税高低不平，创造了人为的“盐税边界”，从而鼓励自低税地区朝高税地区的走私。 [15] 最重要的，法国财政制度特地鼓励寻租。富人不愿投资于私人经济中的产业，宁可购买不会创造财富只会重新分配的世袭公职。与其致力于技术革新，他们宁可挖空心思来与国家和税务制度斗智。这削弱了私人企业家的活力，使新兴的私人经济领域愈益依赖国家的援助。同时，英吉利海峡对面的私人市场却在蓬勃发展。
17世纪晚期开发的法国财政制度相当落后，让穷人纳税，以支持有钱有势者。几乎每一个精英群体，从高级贵族、行会成员到资产阶级市镇，都为自己争取免税，把最沉重的税赋负担留给农民，这自然激起了一系列农民起义和反抗。为支持路易十四的战争而实施的增税，在1661、1662、1663、1664、1665、1670、1673、1675年都激起反抗。最后一次即是著名的法国红便帽起义。 [16] 它们一一遭受残酷的镇压。例如，1662年的反税起义中，政府军带走五百八十四名俘虏，年过七十岁和不满二十岁的获得赦免，其余的都上了苦役船。 [17] 征税是为了支付军饷，但为了用武力执行征税任务，军队又必须自边境撤回，这不是在搬起石头砸自己的脚吗？它凸显了税收政策的根本教训：征税成本与百姓眼中征税当局的合法性，正好成反比。
