汉朝时期涌现出的中央政府，在秦朝的独裁集权与周朝的亲戚制度之间，取得了更好的平衡。它日愈合理化和建制化，一步步解决家族统治的地方势力。在西汉末期王莽的土地改革之前，没有试图使用权力来从事大规模的社会工程。基本上，它不触及既存的社会人脉和产权。为营造公共工程，它也征用徭赋，但没有秦朝那样穷凶极恶。
汉朝时期，中国政府愈益建制化。在家族制中，无论是周朝的中国，还是当代的非洲或中亚国家，政府官员获得任命，靠的不是自己的资格，而是与统治者的亲戚或私人关系。权力不在职位，而在担任此职的人。政治制度的现代化，就是指家族统治被官僚机构所取代。根据马克斯·韦伯的经典定义，现代官僚机构的特征包括：因功能而分的官职需有明确专长、在界定清晰的等级制度中设立各级官职、官员不得有独立的政治基础、官员必须遵守等级制度中的严格纪律、薪俸官职只是谋生的职业。 [11]
西汉的中国政府几乎符合现代官僚机构的全部特征。 [12] 政府内确实有很多留用的家族官员，尤其是在高祖统治的早期，因为皇帝需要反秦和内战盟友，以帮助自己巩固新政权。但在中央政府，非人格化基础上选出的官员逐一取代家族官员。朝廷显贵和执行君主决策的永久官僚机构之间，出现了日益明显的差别。
始于公元前165年，皇帝昭告全国高级官员，推荐定额的优秀青年以任公职。汉武帝治下，官员被要求担保其推荐人选的孝悌和正直。在公元前124年，郡官推荐的学生赴都城长安的太学参加考试。考试成绩最好的，接受老师和学者的一年培训，以钦准的儒家经典为基础，然后再次参加考试，以担任政府要职。用人的来源也在进化，例如设立专职人员巡游帝国查找人才，或邀请公众就帝国现状撰文参加竞赛。这种非人格化用人，允许非汉族人才脱颖而出，例如出身匈奴的军事将领公孙昆邪。 [13]
公元前5年，中国的编户人口是六千万，在首都和省级供职的就有大约十三万官员。政府设立专门培养公职人员的学校，训练十七岁或以上的青年，测试他们阅读不同文体、管账等能力。（到隋唐时期，科举制度将变得更为成熟。）汉朝仍有很强的家族因素，高官可推荐儿子或兄弟担任要职，推荐制度肯定不能杜绝一切私人影响。就像后续的朝代，任人唯贤仍有教育条件的限制。只有富贵人家才能培育出满腹经纶的儿子，有资格获得推荐或参加考试。
尽管尚有家族制的残余 [14] ，根据韦伯的定义，汉朝的中央政府日愈官僚化。职位最高的官员是三公，从高到低分别是丞相、御史大夫、太尉。有时，丞相职位一分为二，分成左右丞相，可以互相监督，互相制衡。三公之下是九卿，各有自己的僚属和预算。最重要的卿中，有掌管宗庙祭祀的奉常（后改称太常）、负责皇帝禁卫的光禄勋（秦时称郎中令）、负责皇宫和京城守军的卫尉、负责皇帝财政的少府、负责司法的廷尉、负责粮食和税收的大司农。在当时农业社会里，这最后一职无疑是非常重要的。他手下有六十五个机构，派遣高级官员去各州帮助管理谷仓、农活、水利。 [15]
理性的官僚机构不一定追求理性的目的。奉常手下的机构分管奏乐（太乐）、祝祷（太祝）、牺牲（太宰）、星象（太史）、占卜（太卜）。太史向皇帝提供举办大事和仪式的凶吉日期，还监督文官考试。太祝下设三十五名僚属，太乐掌管三百八十名乐人，政府的规模于此可见一斑。 [16]
汉朝政府最不寻常的特征之一，就是文官政府对军队的有效控制，这可追溯到中国历史的最早时期。中国截然不同于罗马，后者雄心勃勃的将军，如庞培（Pompey）和尤利乌斯·恺撒（Julius Caesar），经常争夺政治权力。中国也不同于军事政变频繁的现代发展中国家。
这不是因为中国缺乏军人权威或魅力，其历史上充满了常胜将军和赫赫武功。即使在战国之后，中国仍继续打仗，主要与草原游牧民族，但也包括朝鲜、西藏以及南方部落。几乎所有朝代的创始皇帝，都凭借自己的军事能耐而登上龙位。如我们所知，刘邦原是农家子，全凭军事上的组织和战略能力才当上汉高祖，他当然不会是最后一个。到了唐朝，像安禄山那样野心勃勃的将军也试图争夺王位。唐朝的最终崩溃，是因为防御北方野蛮部落的边境军队得以挣脱中央政府的控制。
一般来讲，征战成功的王朝创始人一旦登基，就会卸下戎装，实施文官统治。他们和他们的继承人，摒除将军于政治之外，放逐野心军人至遥远边境，镇压妄图起兵造反者。不像罗马近卫军（Praetorian Guards）或土耳其禁卫军（Janissaries），皇帝的宫廷卫士在中国历史上从没扮演过王者之王的角色。考虑到战争对国家形成的重要性，中国文官统治为何如此强大？弄清此事非常重要。
原因之一是军事等级的建制化比不上文官。太尉、前将军、左将军、右将军、后将军，按理说，其地位都高于九卿，但这些职位经常是空挂的。它们多被认为是仪式性的，没有真正军事权力，通常由文官担任。此时，军队中尚无专业军官，皇帝手下的官员出将入相，被认作文武双全。一旦开国的内战结束，军事长官通常被派去边远的草原或要塞，远离文明。抱负不凡者所追求的，不会是这种职业。 [17]
这些理由又带出新的疑问，中国制度中的武官为何获得如此低下的威望，答案很可能是规范化。春秋和战国的严峻考验中涌现出一种思想：真正的政治权威在于教育和教养，而不在于军队威力。觊觎王位的军人发现，必须披上儒家学问的外衣，方能获得他人的信服；必须让儿子接受大儒的调教，方能继承王位。光说笔杆子比剑更为强大，这似乎还不够。我们应该考虑，文官政府得以成功控制军队，最终还得依赖有关合法权威的规范思想。如有需要，美国军队明天就可夺走总统权力，但它没有这样做。这意味着，大多数军官即使在梦中也不想去推翻美国宪法，如果真的想做，他们指挥的大多数士兵也不会服从命令。
汉朝在两种利益群体中取得平衡：一方面，大家都想创建强大统一的中央政府，以避免东周式的动乱和战争；另一方面，全国的地方精英又试图尽量保留自己的权力和特权。秦始皇打破制度上的平衡，过于偏向集权国家，所侵犯的不仅是家族精英的利益，而且是普通农民的利益。农民以前面对地方领主的暴政，现在则换成了国家暴政。汉朝重作平衡，既考虑曾是秦朝打击对象的封王和贵族的利益，又致力于逐渐减少他们的影响。它的儒家思想，虽糅入法家精神，但又矢口否认，使自己重归合法。西汉创建的国家是稳定的，因为大家达成妥协。但与秦朝比，它又是薄弱的，尽量避免与残余的贵族影响发生正面冲突。这一新平衡是成功的。除了篡位皇帝王莽（公元前45—公元23年）短命的“新朝”，汉朝存活了四个多世纪，从公元前202年到公元220年。这是颇不寻常的政治成就，但很遗憾，最终还是不免寿终正寝。
[1]John A. Harrison，《中华帝国》，85—86页。
[2]引自列文森和舒曼，《中国历史解说：从开始到汉朝的衰落》，87页。编者按：原始引文见《史记 ·卷八十七李斯列传》 。
[3]张光直等，《中国文明的形成：考古学的视角》，271页。
[4]Edgar Kiser和蔡勇，《战争与科层官僚制在秦国：对一个反常案例的探索》。
[5]列文森和舒曼，《中国历史解说：从开始到汉朝的衰落》，80—81页；John A. Harrison，《中华帝国》，95—96页。
[6]鲁惟一，《秦汉帝国的政府：公元前221—公元220年》，43页。
[7]张光直等，《中国文明的形成：考古学的视角》，276页。
[8]列文森和舒曼，《中国历史解说：从开始到汉朝的衰落》，83页。
[9]鲁惟一，《秦汉帝国的政府：公元前221—公元220年》，95—97页。
[10]列文森和舒曼，《中国历史解说：从开始到汉朝的衰落》，88—91页。
[11]特征列表：
a．官员本身是自由的，只须在规定范围内服从权威。
b．他们被分配到明确定位的等级制度的职位。
c．每个职位都有规定的专长范围。
d．职位的任免基于自由的契约关系。
e．选择候选人是以技术资格为基础。
f．官员的酬劳是固定薪水。
g．职位是任职者唯一的职业。
h．职位成为一种职业。
i．所有权和管理之间的分离。
j．官员遵守严格的纪律和掌控。
马克斯·韦伯，《经济与社会》第1卷，220—221页。很多评论家提到，韦伯的定义最适用于他最熟悉的普鲁士—德国的官僚机构，却不能准确描述今天诸多公共或私人的有效科层机构。例如，平面管理（flat
management）的很多范例将高度自治权下放给属下，并放松经典等级制度的严格掌控，使不同职位之间的边界模糊不清。但依我看，现代官僚机构最重要的特征，如职位的专业性、职位从属于更高级政治权力、公私分明，仍是所有现代公共管理制度的特征。Allen
Schick主张，公共管理中最新革新，仍需基于传统的科层官僚机构。参见他的文章《为何多数发展中国家不应尝试新西兰的革新》（Why Most
Developing Countries Should Not Try New Zealand Reforms），载《世界银行研究观察家》（World Bank Research Observer ）第13卷，第8期（1998年）：1123—1131页。
[12] 这一点由顾立雅在《中国官僚机构的开始》（The Beginning of Bureaucracy in China ）中指出。
[13]鲁惟一，《秦汉帝国的政府：公元前221—公元220年》，74—76页。
[14]家族制主要幸存于小王国和藩国，作为汉朝当初政治妥协的一部分。秦朝的郡县制，现被复杂的多层行政所取代。郡和藩国被分割为县、国、道、邑。到公元2年，如此的行政单位在全国有1 577个。国（侯国）是家族化的官职，可出钱购得，也可安插皇帝的亲戚或豪强贵族。它是世袭的，在某种情况下，可被用于奖励皇帝的亲戚。然而，不像欧洲的封建领地，它们不是独立的世袭贵族阶层的堡垒。更确切地说，国像是中央政府可轻易创造或撤销的封赏，以示对各政治参与者的抚慰或处罚。鲁惟一，《秦汉帝国的政府：公元前221—公元220年》，46—50页。
[15]鲁惟一，《秦汉帝国的政府：公元前221—公元220年》，24—30页。
[16]鲁惟一，《秦汉帝国的政府：公元前221—公元220年》，24—25页。
[17]鲁惟一，《秦汉帝国的政府：公元前221—公元220年》，56—62页。
