法律在早期国家形成中的作用凸显欧洲的例外；法治的定义和争论；法律优先于立法的哈耶克理论；英国普通法依据皇家权力来加强国家的合法性
欧洲的政治发展是个例外。欧洲社会得以较早脱离部落组织，却没有依靠自上而下的政治权力。欧洲例外还表现在，其早期建国者的杰出能力，与其说是在军事上，倒不如说在分配正义上。欧洲国家权力和合法性的增长，与法治的涌现密不可分。
早期欧洲国家分配的只是正义，不一定是法律。法律植根于他处，或在宗教（像上一章所讨论的有关婚姻和家庭的法令），或在部落和其他社区的习俗。早期欧洲国家偶尔立法——即制定新法律——但其权力和合法性更多依赖公正执法，所执的法无须是自己订出的。
弄清法律和立法之间的差异，对理解法治是至关重要的。似乎有多少法律学者，就会有多少“法治”的定义，很像“民主”这个字眼。 [1] 我所使用的，符合思考此一现象的西方重要潮流：法律是凝聚社区的有关正义的一组抽象规则。在前现代社会，制定法律的权威据信是超凡的，或神权，或古老习俗，或自然。 [2] 另一方面，立法属于现在所谓的制定法（positive law），它在发挥政治权力的功能。就像国王、男爵、总统、立法院、军阀，凭借自己的权力和权威，在制定和执行新的规则。如果有高于任何立法的现存法律，方能说有法治的存在。这意味着，拥有政治权力的个人必须接受法律的束缚。这不是说，立法机构不可制定新法，它们如想在法治中发挥作用，必须依据现存法律的规则来制定新法，不可随心所欲。
法律的最初理解，即制定者是神权、古老习俗或自然，指的是人们不得更改法律，但可以为特殊情境作出妥善解释，有时还是必须的。现代时期，随着宗教权威的走低，自然法信徒的锐减，我们开始将法律视作人造的东西，但必须经过严格程序，以确保它符合基本规则的广泛共识。法律和立法之间的差异，现在相当于宪法和一般法律之间的差异。前者具有更严格的要求，例如绝大多数人的投票同意。在当代美国，这表示国会通过的新法律，必须符合现存的更为重要的宪法，一切以最高法院的解释为准。
迄今为止，我讨论了政治发展中的建国以及国家集中和使用权力的能力。法治是政治秩序中的另一组件，以限制国家权力。对行政权力的最初制衡不是民主集会或选举，而是人们坚信统治者必须依法行事。所以，国家建设和法治一直在紧张氛围中共存。一方面，统治者在法律范围内行事，或以法律的名义行事，这可提高自己的权威。另一方面，法律可防止他们做随心所欲的事，不能只考虑私人利益，还要考虑整个共同体的利益。所以，政治权力的欲望经常威胁法治，从17世纪避开议会自筹税收的英国国王，到20世纪以法外行刑队来对付恐怖主义的拉丁美洲政府，皆是如此。
