国际层面上的民主合法性
大的争议并不是关于主权原则本身，没有人愿意纯粹就此进行争论。很明显，所有主权并不生来平等，治理不善直接弱化国际社会对于一个国家主权的尊重。我要再次重申，这种转变并不是9·11之后才发生的，而是在20世纪90年代人道主义干预的过程中出现的。
今天，国际社会成员之间的争论重点转移到了谁可以决定对谁的主权进行侵犯，以及因为什么理由。要在多大程度上保留主权民族国家的特权？到什么程度这样的决定又必须受到国际法律或规范的约束？这些问题把我们带入民主合法性的另一个领域，其关注点不再是个别国家，而是国际体系。这一争论已经暴露出美国和它的欧洲盟国之间的巨大鸿沟，这很可能是未来一段时间的摩擦来源。
虽然在9·11袭击事件之后，欧洲人最初相当支持美国，但到了2001年年底阿富汗战争结束后出现了大规模的批判，甚至可以说是反美国主义。批判大部分集中在欧洲对于美国单边主义的指控上，譬如关塔那摩湾（Guantánamo Bay）的基地组织囚犯的待遇问题，美国废除反导条约，华盛顿未能加入国际刑事法院，以及早些时候布什政府宣布退出应对全球变暖的京都协议等。但是，最严重的裂痕出现在华盛顿决意攻打伊拉克，以便实现“政权更迭”和消除大规模杀伤性武器的时候。这导致了欧美关系自1956年苏伊士运河危机后最严重的裂痕。通过公开反对美国的外交政策，德国总理格哈德·施罗德（Gerhard Schr?der）组织其竞选并赢得连任，法德两国积极组织反对第二个授权战争的联合国决议。
欧洲人反对美国的单边主义，他们认为自己一直在努力构建适合后冷战世界的真正以规则为基础的国际秩序。这样的世界没有尖锐意识形态冲突和大规模军事竞争，会有更多的共识、对话和谈判空间，以此解决争端。布什政府宣布美国可以随时单方面决定何时何地对恐怖分子或庇护恐怖分子的国家使用武力，这让欧洲人大惊失色。
美国人是单边主义，而欧洲人都致力于构建广泛的、多边的世界秩序，这无疑过于简单化。毕竟，自由国际主义在美国外交政策中有很长的历史且受到尊重。美国推动了国际联盟、联合国、布雷顿森林机构、关税与贸易总协定、世界贸易组织（WTO），以及许多其他国际组织。在当今世界的许多国际治理组织中，美国都是积极的参与者，即便不算是最活跃的成员，涉及譬如解决标准制定、核电力安全、科学合作、航空安全、银行结算、药物法规、外太空利用和电信等等问题。
在经济领域，美国在过去一代间已花费了大量的精力促进开放的多边贸易和有更高自主能力解决争端的投资管理体制。这一努力的用心是显而易见的：美国人从中深深受益并且确实主导着全球经济，这就是为什么全球化打着“美国制造”的标签。在这一领域，欧洲人在多边主义方面并没有什么上佳记录。欧洲人在经济事务上许多领域采取单边行动，不时违反现行的法律秩序。在香蕉贸易上，欧盟抵制不利它的决定长达九年，在牛肉激素问题上甚至拖延了更长的时间。它宣布了关于转基因食品的预防原则，这与世贸组织的卫生和植物检疫规则难以调和。事实上，在转基因食品方面，一些欧洲成员国制定了有异于工会的标准，因而违反了自己的规则。马里奥·蒙蒂（Mario Monti）掌管下的欧洲竞争委员会成功地阻止了美国通用电气和霍尼韦尔公司的合并，但这笔交易已由美国和加拿大监管机构批准，其方式让人怀疑欧盟只不过是采取行动保护特定的欧洲利益。最后，通过其安全港协议，欧盟已成功将其数据隐私制度出口到美国。
因此，很难说在经济多边主义问题上，欧洲人的表现比美国好。两者都在于己方便之时违反国际规则，又同时强调一个基于规则的国际秩序的重要性。农业是重灾区，美国和欧洲的国内生产者补贴给贫穷国家带来巨大损失。欧盟的共同农业政策的福利成本众所周知，多年来给非洲国家、中东和世界其他地区造成高达数亿美元的收入损失。美国一边推动针对农业的多哈回合贸易谈判，一边于2002年通过农业法案，大幅增加补贴和保护美国国内生产商。例如，非洲国家马里每年从美国国际发展机构那里获得3 700万美元拨款作为新法案的补贴，但会因此失去约4 300万的棉花收入（Edmund L. Andrews, “Rich Nations are Criticized for Enforcing Trade Barriers,” New York Times , Sept. 30, 2002）。
最严重的单边主义纠纷出现在安全领域，自9·11以来更是成了首要议程。虽然美国暗示它无须向联合国寻求授权对伊拉克动武，但美国在2002年9月向安理会寻求支持，并使安理会第1441号决议获得一致通过，再次要求伊拉克遵守以往强制拆除和销毁大规模杀伤性武器的决议。就发现伊拉克违反国际法而言——包括一系列的早期裁军决议和第1441号决议，美国的立场是站得住脚的。但布什政府也明确表示不接受安理会的否定答复，并会继续对伊拉克采取军事行动，而不顾及拥有否决权的常任理事国的意见。
从关于主权和安全的规则角度来看，这里的问题很重要。《联合国宪章》第51条允许成员国单方面采取自卫军事行动，这很容易被解释为包括下述情况，即一国在面临紧迫军事进攻时采取先发制人的军事行动。伊拉克并不属于这种情况，而布什政府并没有试图用第51条为其军事行动正名。伊拉克对美国没有构成直接威胁；对其进行军事行动只能说是在预防，而不属于先发制人的战争范畴。美国理直气壮地认为，大规模杀伤性武器，特别是核武器是很特殊的问题，因为它们就像瓶中精灵一样，一旦放出来就很难收回去。另一方面，各国在面临这种威胁时有权发动预防性战争，这无法作为国际关系的通用原则。如果俄罗斯或中国提出这样一个通行权利，美国肯定会反对；美国实际上是要求国际社会单独授予它如此酌情采取行动的资格。
我们或许可以认为，美国和欧洲之间的这些分歧是布什政府对于盟友关系处理笨拙的结果。欧洲对美国的不满，大多源自布什政府的行事风格，很奇怪的是，布什政府无论在咨询、解释、证明还是哄骗上，都和历届政府相去甚远。布什政府本可以像克林顿政府那样，把批准《京都议定书》这个烫手山芋扔给国会，而不是在北约大使午餐会上随便宣布退出该协议。欧洲人不喜欢布什总统2002年1月国情咨文中使用的“邪恶轴心”之类的宗教语言，也不喜欢美国不事先通知或解释就突然宣布重大政策转变。美国一贯喜欢用强权手段按照其喜好塑造国际协定，然后却在最后时刻抽身事外。这种模式可以追溯到伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）和国际联盟，并继续在《里约公约》、《京都议定书》以及国际商会（ICC）谈判中上演。
这些纠纷的背后是美国和许多欧洲国家一个更为根本的原则性分歧，即国际层面上的民主合法性来源。言简意赅地说，美国人往往不会接受任何高于宪政民主的民族国家的民主合法性的来源。某种程度上，像联合国这样的国际组织之所以具有合法性，是因为正式构成的民主多数通过政府间谈判进程将合法性交给了它们。这样合法性可以在任何时候通过缔约方撤回；在这种类型的主权民族国家间的自愿协议之外，国际法和国际组织无法独立存在。
相比之下，欧洲人更愿意相信国际社会意志的民主合法性比任何单个民族国家要大得多。这样的国际社会无法具体地体现在一个单一的、全球性的民主宪法秩序，但它将合法性下放给现有的国际机构作为其部分代表。因此，驻扎在前南斯拉夫的维和部队不只是特定的政府间安排，而是广大国际社会的意志和规范的道德表达。
欧洲对于国际合法性的看法在许多方面与其对于民族国家合法性的看法是平行的。正如内特尔（Nettl 1968）和亨廷顿（Huntington 1981）所指出的，许多国家，特别是在欧洲大陆，一直都有这样一个概念，即国家是公共利益的捍卫者，公共利益位于公民的特殊利益之上。这样的国家通常由职业化的终身官僚代表，不时会违背民众的意愿，因为官僚对民族共同利益有更清晰的认识。相反，盛行于美国的洛克式自由主义国家观则认为，公共利益即是社会中个人利益的总和。国家是人民的公仆，除了民主所批准的共同利益之外，国家没有另外一套共同利益。正如我在第2章所指出的，民主的公众可以将行政权力委托给国家以作出某些关键决策，但国家没有根本的自主权。
当这些想法被应用在国际层面上，就不难理解为什么欧洲人都将各种国际组织视作全球共同利益的守护人，它立于个别民族国家的意愿之上，且不受其左右。正如国家在国家层面上保有相当大的公共利益自主决策权，欧洲人也更愿意授予国际机构更多的权力来决定全球的共同利益。相反，对于美国来说，国家和国际层面的授权都是有限的。如果某一国际机构不为某一民主国家的利益服务，那么后者有权限制它或退出参与（Rabkin 1998）。
美国和欧洲之间关于国际合法性的差异有多种原因。罗伯特·卡根（Robert Kagan 2003）认为，这是因为美国实力要大过欧洲。他认为，欧洲人喜欢国际法和国际规范，因为他们远不及美国强大，而且后者喜欢单边主义，因为它比任何国家或国家集团（如欧盟）都更强大，不仅在军事实力方面，而且在经济、技术和文化上皆是如此。
当然，不可否认的是，只能受他人左右而不能影响他人的弱国家，自然会喜欢待在规范、法律和制度组成的世界，这样的话，更强大的国家都受到限制。相反，像美国这样的“单一超级大国”显然希望行动自由，想怎么干怎么干。
我们要理解权力差异，就要弄明白这些差异为何存在。欧盟有3.75亿人口，国内生产总值9.7万亿美元，对比美国2.8亿的人口和10.1万亿美元国内生产总值。欧洲当然可以将其国防支出和美国齐平，但它却没有这么做。欧洲总体的国防花费为1 300亿美元，且这个数字还一直在稳步下降；相比之下，美国国防开支3 000亿美元，且还在急剧上升。尽管欧洲在2002年转向保守主义，但没有任何右翼或中间偏右的候选人以提高国防开支作为其竞选口号。当然，由欧盟的现行制度所造成的集体行动难题，大大削弱了欧洲部署军事力量的决策能力，但未能创造出更多的可用军事力量，则显然是一个政治和规范的问题。
究其原因，这一规范性差异源于战后欧洲项目的核心。在二战结束后，西欧各国得出结论认为，恰恰是肆无忌惮的国家主权运动把它们拖进了20世纪两次世界大战的深渊（Ikenberry and Hall 1989）。自20世纪50年代以来，它们所建立的欧盟体系就刻意把主权嵌入多个层次的规则、规范和法规中，以防止主权再次失控。库普钱（Kupchan 2002）认为，欧盟是一个将权力聚集并投射到欧洲边界之外的机制。这种观点肯定是错误的：大多数欧洲人认为欧盟的目的就是完全超越强权政治。因此，虽然建立在集权和军事力量部署能力基础上的现代国家的概念发源于欧洲，但欧洲已经将国家概念的核心从它的认同中剔除出去了。如彼得·卡岑施泰因（Peter Katzenstein 1997）所言，这首先出现在德国，其战后认同是围绕一种反主权项目而构建的。德国的行动自由从此受到多层次的国际制约，最重要的是欧盟，也包括联合国等其他国际组织。二战结束多年后，德国人还是教自己的孩子在德国队足球比赛上不要展示德国国旗，或大声欢呼。对于德国人来说，美国人在9·11之后展现出的那种爱国主义是很陌生的，而且是很让人反感的——如果德国人自己展现出这样的爱国主义热情，他人也会十分反感。
美国人对于国家和主权的看法是非常不同的。西摩·马丁·李普塞特（Seymour Martin Lipset）在一系列著作中已经解释，美国在发达民主国家中属于另类，其政策和机构跟欧洲、加拿大、澳大利亚、新西兰和日本对比都有显著不同（Lipset 1981, 1990, 1995）。无论是福利、犯罪、监管、教育或外交政策，美国和其他国家一直都有显著区别：美国一贯比其他民主国家更具有反集中主义、个人主义、放任、和平等特色。
这样的例外主义甚至延伸到美国自己的民主制度及其合法性。与大多数欧洲旧社会不同，美国是基于政治理想而建立的。在其国家成立之前，是没有美国人民或民族的：国家认同是基于公民身份，而不是宗教、文化、种族或民族。美国只出现过一个政权，其作为世界上最古老且延续至今的民主制度，不能被视为一种短暂的政治妥协。这意味着，这个国家的政治制度一直近乎宗教一般被崇敬，这让有着更为古老的认同来源的欧洲人表示难以理解。
此外，对于美国人来说，他们的《独立宣言》和宪法不仅仅是北美大陆法律的政治秩序的基础，它们也是普遍价值观的体现，对人类的重要影响远远超越美国边界。里根总统多次引用温斯罗普州长（Governor Winthrop）的话，将美国比作“山巅上的光耀之城”，在许多美国人心中有很大的共鸣。有时，这种感觉会导致一种典型的美式倾向，即将本国利益同广泛的世界利益相混淆。
在这个问题上，欧洲以及如日本等发达亚洲国家的情况是截然不同的。在成为民主国家之前，欧洲人和日本人都是有着很长历史的民族。除了政治之外，他们有其他的认同来源。他们目睹过各种政权更迭，在他们的切身记忆中，有些政权还做出许多非常可耻的行径。虽然法国和英国（但以不同的方式）继续承载着全球范围内的国家使命感，但我们可以很肯定地说，很少有其他欧洲国家会把自己的政治制度认作世界各地可以效仿的通用模式。事实上，许多欧洲人认为他们的国家制度的合法性甚至要低于国际机构，而欧盟的位置介于两者之间。
