国家构建
因此，在前两章提出的问题——如何提升软弱国家的治理，提高他们的民主合法性，以及巩固自我维系的制度——成为当代国际政治的核心议题。我们之所以得出这样的结论，是因为我们希望重建饱受冲突或战争蹂躏的社会，还希望铲除滋生恐怖主义的温床，同时也希望贫穷国家将有机会发展经济。如果有一门国家构建的科学、艺术或技艺（techné），那么它将同时服务于所有这些目标，并受到各国的追捧。
在美国，这种努力被称为“民族建设”（nation-building，编者按：福山在本书中基本在同一意思上交替使用state building和nation-building两个术语，故除了作者特别强调二者意思差别的地方外，译文多数地方未做特意区分 ）。这个术语或许反映了美国的经验，其文化和历史认同是由政治制度大力塑造出来的，譬如宪政和民主。欧洲人往往更了解国家（state）和民族（nation）之间的区别，并认为民族建设是创造由共同的历史和文化连接的共同体意识，这是任何外部力量无法达成的。当然，欧洲人的看法是正确的：只有国家可以刻意构建。如果一个民族因此崛起，那么这更多是运气的问题，而非设计。
在美国，关于国家构建，一直有意识形态上的争论。一些保守派，包括许多认可自由主义的人，原则上反对国家构建，因为他们认为这是不可行的，并且不认可开放式的、昂贵的、对于他们认为是国际福利的承诺。另一方面，也有很多在国际金融机构（IFI）、捐助者和非政府组织谈论起国家构建，似乎它不过是一个我们熟悉的过程，只要我们有资源就能完成。第一种立场是完全站不住脚的，原因是美国现在和将来面临的安全和外交政策的需要。布什政府上台时对国家构建抱有怀疑态度，但却心甘情愿被拖进阿富汗和伊拉克。那些赞成国家构建的人必须正视这方面极为糟糕的记录。这不是简单地说国家构建不可行；在譬如撒哈拉以南非洲地区的案例中，都随着时间的推移，许多此类尝试实际上侵蚀了制度能力。因此，我们需要认真审查哪些是可能的哪些是不可能的，并搞清楚外来援助能够成事的局限。
国家构建有三个完全不同的方面或阶段。第一个问题涉及所谓冲突后重建，并适用于暴力冲突后的新兴国家，譬如阿富汗、索马里、科索沃，这些国家的权威已经完全崩溃，需要从头重建。外部势力在这一阶段面临的问题是通过组合安全部队、警察、人道主义救援来进行短期的维稳，以及技术援助，以恢复供电、供水、银行和支付系统等等。
如果在国际援助下，瘫痪的国家幸运地实现稳定（譬如在波斯尼亚），第二阶段开始启动。这个阶段的主要目标是建立在外界干预撤离后能够自我维持的国家机构。这个阶段比第一阶段要更难实现，但是如果外部势力希望有朝一日可以体面地撤出该国，那么这一阶段极为重要。
第三方面与第二方面有相当程度的重叠。它必须做的是使软弱国家强大起来，这些软弱国家的权力处于基本稳定状态，但无法完成某些必要的功能，譬如产权保护或提供基本的小学教育。这类国家非常广泛，从有央行和国家汇率管理等专业机构却不能提供如教育或法律规则等低特定性服务的国家（例如，秘鲁、墨西哥），到地方机构全线软弱不堪的国家（例如，肯尼亚、加纳）。
阿富汗带来的挑战和后萨达姆时代的伊拉克非常不同。阿富汗从未有过一个现代国家。在20世纪70年代出现动荡之前，阿富汗的君主制在很大程度上仍然是部落联盟，在首都喀布尔以外，国家渗透的程度很低。在随后的几年间，内战把已经疲弱的国家掏空。塔利班下台后的国家构建是从零开始的，其资源和指导都完全由外部提供。这一任务十分宏大，但美国和其他捐助者又相对吝啬，建设现代国家（更不用说民主）的前景渺茫。
相反，伊拉克是一个高度发达的国家，有更多物力和人力资源。这里的问题是，正常运转的国家机构不是垮塌了，就是在战争结束后立即被美国解散了，需要将它们重建起来。大部分的行政能力因为大肆抢劫和干预后的无序而荡然无存。与战后的德国和日本的情况一样，因为要防止旧政权成员再度出现，后萨达姆时代的伊拉克在国家构建方面变得步履蹒跚。一代极权统治扫荡了伊拉克政坛，在执政党和军队之外，几乎没有留下具有行政能力和政治技巧的人才。
在应对失败国家第一阶段的冲突后的重建或稳定方面，美国和国际社会的成绩有好有坏。在组织这些活动时，美国和其他国际成员在巴拿马、索马里、海地、波斯尼亚犯了大量错误，但也同样学到不少经验。到了1999年和2000年，在科索沃和东帝汶实施国家构建举措的时候，美国政府和国际社会都制定了更好的内部协调手段和机制，保留旧机构以利国家构建。
不幸的是，进入阿富汗和伊拉克时，布什政府未能吸取先前的经验教训，并犯了许多在以前的国家构建活动中出现过的错误（例如，未能预期到大肆抢劫的发生，没有提供警察或警察部队以对付内乱）。在伊拉克出现这样的问题，一部分是因为布什政府以单边的方式发动战争，因而丧失国际合作伙伴的支持，一部分是因为内部官僚斗争导致重建工作落入五角大楼的手中（Fukuyama 2004）。美国国防部虽然是所有国家构建活动中的关键角色，却缺乏机构能力来操办这样一个复杂的任务。因此，国家构建不仅是在垮台或软弱的第三世界国家有需要，在华盛顿偶尔也有需要（Mendelson Forman 2002）。
国际社会在处理冲突后重建方面尚有一些成功经验可言，不过在国家构建的第二阶段就要差得远了，外界势力在这一阶段的任务是建立或强化各种合法的、可以自我维持的政治制度，最终使当地政府不再需要外部援助。
就此而言，20世纪90年代在索马里等国的经验，颇有警示意味。在创造自我维持的国家方面，无论是美国还是国际社会，都未能在其试图重建的各国取得多少进展。这些国家构建活动在稳定当地局面中发挥了关键作用，并为谈判铺平了道路。对于生活在这些国家的人民，和平的作用不可估量，也为国际努力正了名。国际社会强调“能力建设”之类的豪言壮语，而在现实中的实际情况用伊格纳季耶夫（Ignatieff 2002）的话来说却是“能力吸出”。国际社会，包括大量的非政府组织，往往富有且资源丰富，于是它往往会挤掉而不是补充目标国家极弱的国家能力。这意味着，虽然治理功能得以运行，当地能力却毫无提升，一旦国际社会失去兴趣或移到下一个危机地区，这些国家很可能会恢复到原来的状况。
波黑的例子就非常发人深省。终结了波黑战争的《代顿协议》运行了七年后，波黑全国继续由位于波斯尼亚和黑塞哥维那的联合国高级代表公署（OHR）管辖。在波斯尼亚没有实质上的民主，虽然举行选举，但是高级代表公署利用其权力可以罢免总统、总理、法官、市长和其他民选官员。它可以无视波斯尼亚人的偏好而通过立法以及建立新的机构。波黑政府的行政能力大多掌握在国际专家而非当地公务员的手中，以至于一些观察家把它比作英国对印度的统治（Knaus and Martin 2003）。尽管国际社会在科索沃投资巨大——或者，正是因为投资巨大——在科索沃也发生了类似的情况。
这一切都不意味着此类外部干预是不值得的，因为它们都是为了回应人道主义危机或严重冲突后局势。解决短期问题，并随带构建长期的制度，这通常就是外界势力在这样的情况下能够做到的极限了。因此，国家构建的成功通常用要求不高的指标测量，譬如国内生产总值恢复到冲突前的水平，或民主选举的举行（Dobbins et al. 2003）。
考虑到许多失败国家仅有很少或者根本不存在所谓的国家性，我们目前尚不清楚，“受益”国和国际社会之间的准永久性半殖民关系是否真的可以被取代。在某种意义上说，后者已重新回到了早期“国际联盟”（the League of Nations）时代的托管制度，某些殖民地政权获得明确的授权，以代表其在指定领土执政。我们现行制度的问题是，现代规范不接受自治以外的任何合法性，于是我们坚持认为，无论我们提供什么样的治理，都将是暂时的、过渡性的。由于我们实际上不知道如何在短期内移植制度能力，这让我们自己和我们的受益者都大失所望。
