最优的组织并不存在，这一理论结论对于政策有一些重要且实用的启示。首先是契合武考克和普里切特的结论（Woolcock and Pritchett 1992），即在发展政策中，不要轻言存在某种广泛适用的规则或教训，可以通用于公共部门改革、项目管理或服务提供。他们强调，“最佳做法”的想法经常失灵；在世界某一地区行之有效的措施一经炒作，就成为世界其他地区效仿的典范。成功的项目往往具有极特殊的性质，涉及詹姆斯·斯科特（James Scott 1998）所谓的“因地制宜”（metis），即利用当地知识解决当地问题的能力。
规范在管理和公共行政中的重要性和普遍性，意味着机构发展会受到社会结构、文化和其他变量的深刻影响，而这些不是公共政策可以直接控制的。组织通过社会化和培训创建和培育规范，但规范也可以从周遭社会流入。如果在一个社会中，尽管有法律或契约关系，对亲属的义务无论如何都大过对陌生人的义务，那么某些类型的行政功能失灵将是不可避免的，无论是否有正式制度来控制腐败。
公共行政千变万化，无法粗暴概化，这一点应该是不足为奇的。毕竟，哈耶克的观点，即经济体中大多数知识都是地方性的，已经深入人心，我们偏好于去中心化的、以市场为基础的经济体系，就已经体现了这一点。为什么我们应该允许，或者说鼓励民营企业组织和商业决策的高度多样化，然而又坚持认为公共机构要遵循一套单一的最佳管理？
对比私营部门管理，公共行政的大劣势是，民营企业都面临着无情的达尔文式竞争和选择过程，而公共部门的机构则没有。阿尔奇安（Armen Alchian，中文名艾智仁 ）在他的经典论文《不确定性、进化和经济理论》（Uncertainty, Evolution, and Economic Theory, 1950）中指出，企业战略和组织的随机应变足以产生效率进化，随着时间推移，低效率的企业将被淘汰。在公共部门却没有类似的最差淘汰机制，所以效果非常不理想的行政安排也会延续很长一段时间。因此，我们有必要对其他可替代的管理模式进行深谋远虑的理性思考。
组织模糊性并不意味着我们要持绝望态度，对公共行政撒手不管，放任它“怎么来都行”。虽然最好的做法可能不存在，最坏的做法当然是有的，无论如何总是要避免坏做法吧。制度经济学建立模型和优化正式激励结构的主旨是没有错的，实际上它对于揭露和改革失灵的激励体系还是很有用的。这一方法的问题在于，作为组织功能失灵的解决方案，它是不完整的。过分强调规范，或过度尊重当地的习俗和传统，可能会导致适得其反的激励结构，而这一问题通过公共政策是容易解决的。
机构能力的不同组成部分中，公共行政是最容易系统化和移植的。公共行政学校遍布世界就足以证明这一点。在正式的激励结构中，此类制度变革给美国、英国和其他发达国家带来了更专业更廉洁的政府，在发展中国家也可以得到成功的应用。
那么这一成功为我们指明了新的研究议程。我们需要更好地了解哪些公共部门活动是最容易正式建立模型和分析的，而哪些又可能出现高度的区域性差异。图10中的坐标系布局是一个起点。有一些高特定性、低事务量的活动，譬如中央银行，不准许出现体制结构和方法上的高度差异。这些是公共行政中最容易进行技术官僚式改革的领域，（用武考克和普里切特的话来说）空降“十个聪明的技术官僚”到一个发展中国家，就能给这些领域的公共政策带来巨大的改变。确实，在过去数十年，在一系列国家已经发生这样的改变，譬如智利、玻利维亚、阿根廷和墨西哥。
相比之下，最难推行改革的是具有高特定性、低事务量的领域，譬如教育和法律。世界上没有一套法律体系可以由十个技术官僚“搞定”，不管他们有多么聪明。这也可能是公共行政中特定性最高、最易受地方条件影响的领域。在这些领域，熟悉当地条件的人的设计和参与就变得最为关键了。在这些情形下，如果要考虑到一个社会的民族、地区、宗教和其他类型的多样性，可以说每个事务可能都会不同的。武考克和普里切特认识到，优良解决方案是复杂且多样的，因此最成功的项目经理人往往是那些被授予高度自由裁量权，并已在该领域长期驻扎、了解当地环境细微之处的人。
最困难的情形是那些处在坐标系中间区域的，其特定性和事务量都是中等程度，只能在有限范围内进行最佳设计。这里面的问题是，外界往往会高估他们对某一社会特定制度或实践的普遍性理解。
就拿公务员制度和人事制度改革为例。消除庇护是英美发达国家在管理能力建设中的重要一环，它们通过皮尔改革（Peel Reforms）和《哈奇法案》（Hatch Act）等重大改革得以实现。发展中国家的公共官僚机构都充斥着庇护和腐败，通过“现代”公务员系统对之实施清理一直是制度改革的核心目标。
即使在这个领域，也有各种各样的方法可以达成目标。整个发达世界，“现代”官僚机构在招聘、培训、晋升和约束公务员的方式上呈现出相当大的差异。日本和法国的“高级文官”系统和美国所采取的做法完全不同，此类系统允许日本和法国的官僚机构来承担一些在美国难以开展的活动。无视这些差异在过去导致了重大的政策失误。
1945年，当美国作为一个占领国抵达日本时，它开始了备受关注的“国家构建”工程，旨在把日本变成一个民主国家。日本人从西方引入了许多制度，包括麦克阿瑟将军的工作人员编撰的新宪法，并取得了惊人的成功（参见 Dower 1999）。在其他方面，美国制度改革的方法没有被采用。美国试图解散日本的工业集团——财阀，在接下来的十年中，这些机构又以“经连会”的形式重新出现。最大的败笔是美国企图改革日本的官僚制度，这一工作由一位名叫布莱恩·胡佛（Blaine Hoover）的美国官员主持。西奥多·科恩（Theodore Cohen）当时担任麦克阿瑟的劳工事务专员，如下记录了胡佛的使命（1987，381）：
新使团的主席……是布莱恩·胡佛，久负盛名的美国和加拿大的公务员大会总裁……特派团专业能力之基础是美国联邦公务员系统的长期人事管理经验，倘若不能算其专业能力总和的话。
1946年11月，特派团一到达日本，便通过盟军最高统帅机构提供的大量简报熟悉情况……在我看来，成员们筛选我说的话，吸收他们认为适合使用的数据，但拒绝和自己假设不符的信息。当我试图解释日本的雇主和雇员关系是以保护换忠诚而非以金钱换工作时，他们目光呆滞。当我谈到庇护人—依附者网络（oyabun-kobun，头目—党羽）充斥于所有日本大型机构，包括政府官僚机构，他们没有提任何后续问题。对我来说，这是官僚选拔（kanbatsu）体制“去封建化”最关键的问题……但特派团成员更感兴趣的是政府和私企工资水平的比较。对他们来说，他们是来给日本开出现代化、科学化、非封建的行政管理体制的药方的，但脑子根本没有给日本人的心理和态度留出空间。
相反，他们使用纯美国式的机会均等概念鼓吹公务员的晋升平等和公平竞争，或者服务大众的崇高理念。
胡佛找出了影响日本管理系统的七宗罪：人浮于事，效率低下，纪律性差，培训差，失败的人员考核和任用，以公务员等级而非职责和就业情况为基础的分类，考试测试一般知识而不是专业知识。不出所料，他的药方大体上中规中矩，择优录取考试、“科学”的工作描述、工资分类、额定效率，再加上一个独立的公民服务机构。这一切跟封建主义有什么关系？在历史上旨在消除政党分赃系统的美国式策略，如今被应用到一个没有此类问题的国家。我有时想，如果特派团被派往北极圈，它会为爱斯基摩人、海豹和海鸥拿出同样的处方。
我们很难知道到底哪一个更惊人——胡佛特派团对于当地情形的无知，还是他们的傲慢。现在回头看来，在1946年，日本的官僚机构在很多方面是更精英化、更有能力，而且比美国同行更能抵御政治庇护的索求。美国改革者只是撤换了日本当局最高层的管理者，而其机构却纹丝不动，在随后的几十年间，这些机构纷纷演变成譬如大藏省和通产省等令人生畏的部门，并在两国的贸易战中让美国人头疼。
各种良好管理实践的设计所需的知识具有很强的本地性，这说明，光靠发达国家的管理人员围坐讲课，告诉欠发达国家的同行们自己国家或者神话一般的丹麦如何行事，是不可能把行政能力从一个社会移植到另一个社会的。外国行政惯例的一般性知识，需要与对当地的限制、机会、生活习惯、规范和条件的深刻理解结合起来。这意味着，在探索行政和制度上的解决方案时，不仅仅需要负责本地机构的地方官员的投入和参与，还需要他们亲自动手。东亚快速发展的国家具有很强的治理能力，它们引入了若干机构，并对这些机构进行了大改动，保证它们在当地社会能够运转。它们的发展断然不是让外国捐助者在该国建立机构并排挤本国机构的结果。
如果我们真的想提升一个欠发达国家的制度能力，我们需要换一个比喻来说明我们的愿景。我们不是去往一个摆满了钢梁、砖块、起重机和施工图纸的国家，只等聘请当地人建立我们设计好的工厂。相反，我们应该带着资源去，鼓励当地人来设计自己的工厂，并帮助他们弄清楚如何自行搭建和运营。如果技术援助的任何环节对当地社会的能力是一种置换的话，我们应该将其视作一柄双刃剑，并谨慎对待。最重要的是，外界需要抵制通过接手运营来加快进程的诱惑。
这对实践的启示是，倘若外人想构建行政能力，无论是国际金融机构、双边捐助者，还是非政府组织，最佳方案是直接拨款给客户国的政府机构开展能力建设。他们不应该给资源的使用设定具体条件，而是实行严格的问责标准以求获得某些结果。这一政策是为了模仿市场竞争力对公司的约束：市场不关心公司是合作伙伴制还是公众股份制度，是集中权力还是分散权力，也不管第一层部门是按地理还是功能划分的，只要它赚钱就可以了。在很大程度上，这非常接近美国“千禧挑战账户”的策略，即提供赠款换取可量化的业绩。在这个概念下，需求必须已经存在于受援国中间，它们使用资金的方式将不受外界的微观管理，只要它们产生可量化的效果即可。
只有在捐助者有足够的耐心，并且不在意工厂在短期内是否能生产商品时，这种能力建设的方法才会奏效。正如我在第1章指出的，有两个相互冲突的援助目标，一是在受援国建设国家能力，二是直接为最终用户提供制度能力的服务。不管怎么说，每个人都希望工厂能以全功率输出运转，但更关键的是当地人是否能把工厂运营得满足当地需求。援助者是否有足够的耐心专注于能力建设，哪怕以牺牲实际的服务提供为代价，对此我们很难持乐观的心态，因为他们的支持者通常要求看得见的结果。 [6] 在像美国国际开发署（USAID）这样的双边机构中援助的政治化问题，几十年来我们已经十分熟悉了，但这些问题似乎难以解决（Tendler 1975）。受援政府无力控制与可量化的业绩改进有关的所有变量。它或许可以改革电信部门但动不了国有石油公司，或许可以改变财政政策但改不了公共教育。真正的改革可能在总体性能指标中没有显示。如果一些措施奏效，另外一些无效，那么捐助者要抵御住跳回到微观管理改革的强烈诱惑。
社会科学长久以来的一个梦想，是将人类行为的研究变成真正的科学，从单纯的描述变成因果关系的正式模型，有重要的预测价值，有严格的实证观察依据。这个愿景在人类行为的某些领域要比其他领域更容易实现。市场容易展开此类分析，这也是为什么经济学在20世纪后期成为社会科学的王者。但组织是一个复杂案例。在组织中的个体寻求他们狭隘的自我利益，而在他们的私利范围内，经济学家的个人主义方法论提供了确实的洞察力。但是对比市场而言，规范和社会关系在更大程度上影响到组织中个人的选择。努力将学科变得更为“科学”，甚至超过学科本质所允许的范围，这会让我们无视公共行政在不同社会中的真正复杂性。
[1]经济学家关于组织理论的思想史概述，参见Furubotn and Richter（1997，第8章）和（Moe 1984）。
[2]公共选择框架的一个问题是，到底什么算是一个官员或公职人员的自身利益。在一些版本的理论，这一利益是非常狭隘的，无非是工资福利待遇和工作保障。但很显然，官僚自我利益常常得到更广泛的诠释，譬如服务于机构的长远利益，或必然受机构利益决定的长期职业发展道路。
[3]这种方法有许多缺点，安然、世通和其他公司在20世纪90年代科技泡沫终结时的企业丑闻足以证明。股价反映的因素太多了，很多因素不在管理人员的控制下，因此无法作为管理者的个体努力的准确测量。
[4]不过，皮奥里和萨贝尔（Piore and Sabel 1984）认为，这不是一个技术上的必要选择，小规模的制造工艺其实可以在20世纪的工业环境中生存下来。
[5]现代经济学有它自己的理论规范，它强调的是分散的个体可以理性互动，以产生规范，最大限度地提高他们的个体功用（Ellickson 1991）。这个理论的问题在于，规范有许多其他非理性的来源，譬如传统、宗教和习惯。
[6]然而，有一个小小的先例表明这种做法是有可能的。在华盛顿，有一个成立于20世纪70年代的准政府组织，称为美国国家民主基金会（National Endowment
for Democracy，简称NED），其目的是促进世界各地的民主。依照华盛顿的标准，NED 3 000万美元（2002年度）的年度预算是微乎其微的，其中一部分直接分配出去，其余部分则分配给四个分别与民主党、共和党、美国商会以及美国劳工联合会相关的组织（这些组织分别是全国民主研究所、国际共和研究所、国际民营企业中心和劳动团结中心）。对比更庞大且受捐数额更高的美国国际开发署，NED的援助模式大为不同。NED及其四个受资方将微小的数额，从几千元到几十万，直接分配给种类繁多的外国政党、非政府组织、妇女组织、工会、企业组织以及其他寻求资源以完成一些特定使命的民间社会组织。NED及其受资方都不进行实际运营操作；管理费用完全采取审核获资制度，以及跟进制度以确保它们完成所制定的任务。
这种交付模式与美国国际开发署和其他国际机构的援助大相径庭，它们会支付数额更大的项目，往往总计数百万美元，在当地进行大量基础设施援助。美国国际开发署饱受诟病的是，将大笔拨款交给监督机构和承包商——其中许多是美国机构——很少把援助直接交给受援助国家的团体。
NED绝不是能力建设的完美的模型； 它的任务太过笼统，资源太少，其贡献远未到达其核心使命。其重点是，在任何情况下，发展各政党和民间社会，而不是政府机构，但它提出了一些基本原则：本地团体从头到尾负责设计和实施他们的项目完成，并直接获得资源，不受外部出资者的控制。
