组织设计模糊性的第三个原因不在于如何控制代理人，而在于等级结构中不同层次应该被授予的自由裁量权程度。权力下放的适度有一些经验法则可言，但还算不上正式的理论。例如，在等级结构中某一个特定层次授予的职责应该与该层次特有的问题相对应。这在政治学中称为辅助性原则，即决定应该在不高于执行给定功能的各级政府范围内进行。换句话说，工厂经理或项目管理员可以就其工厂或者项目适当地做出决定，但无权就公司各个工厂间或者国际机构各个项目之间的资源调度做决定。
我们有理由认为，功能上程度适当的授权取决于技术，因此会随着时间而改变。例如，19世纪后期的新技术，如铁路、煤电能源、钢铁和重型制造业，从大规模经济中受益，因而鼓励集中化。 [4] 相比之下，马隆、耶茨等（Malone, Yates et al. 1989）在科斯关于交易成本和等级制之间关系的理论基础之上推测，随着廉价信息技术时代的到来，交易成本将全线下跌，等级制结构要么逐渐让位给市场，要么变为权力更分散的组织形式，在这样的组织中，合作各方并不在一个等级制的关系中。信息技术降低了交易成本，这为许多企业提供了理论上的依据，实行管理上的扁平化、生产外包，或让结构“虚拟化”。
远在当代信息革命到来之前，哈耶克（Hayek 1945）沿袭冯·米塞斯（von Mises 1981）的看法指出，现代经济的技术复杂性不断增长，需要更高程度的分散经济决策。他指出，一个经济体所使用的绝大多数信息都是局部性的，与当地的特殊情况息息相关，也只有当地人才熟知。哈耶克认为，这就是社会主义的中央计划在技术复杂的情况下无法运行的原因：任何计划者都不可能会吸收并处理在现代经济中产生的全部本地知识。在市场中互动的分散决策者可以做得更好。这一思路同样适用于微观组织：发现供应商的产品质量有问题的人很可能是把螺栓安装到底盘上的车间工人，而不是坐在公司总部的副总裁。近年来许多组织创新引入了类似精益生产（又称“即时生产”）、扁平组织的做法，都是基于这样的思路——当地代理人需要有权依据当地知识采取行动，从而避免上下等级间传递信息的所有费用（Fukuyama 1999）。
将决策权的位置下移，更贴近当地信息来源，这使得企业能够更迅速地应对外部环境的某些变化。如果组织想要在快速技术变革时期保持灵活适应，这种能力尤为重要。当这种改变是相对较小的或微妙的，分散的组织往往能够更好地调整其行为，因为较低级别的单元规模更小，更不容易固守于某种做事情的方式。在分散型组织中，创新的速度也会更快，因为下级单位组织有权承担风险，尝试新技术或经营方式。
当代理人所做的工作复杂或涉及高度的自由裁量权和判断的时候，权力下放的需求也随之增大。在某些需要将高技能水平与大量关联信息相结合的服务行业，如医药、会计、法律等，情况就是如此。这些活动不能进行韦伯意义上的完全例行化，也无法通过正式规定和标准作业程序来约束。随着经济从工业化成熟发展到后工业阶段，并越来越依赖于信息和更高水平的工人技能，授予的自由裁量权的程度也必须增加。
类似的思路也同样适用于政治，譬如联邦制。20世纪80年代以来，在发展政策界内一直大力推进政治权力下放到州政府和地方政府。其原因也和组织一样：分散决策更接近本地信息资源，因此在本质上更适应当地条件和当地环境变化。如果决策可以在本地进行，其速度更快，而且如果决策分布于大量的单位间，那么决策之间可以有竞争和创新（Wildavsky, 1990）。此外，在政治上，联邦制意味着政府更接近它所服务的民众，其可见度更高，从理论上讲，这增加了政府的负责性，从而提高了其合法性和民主的质量。
这些思路使得一些观察家认为，更大程度的分权和组织结构的扁平化长期而言就是一个不可避免的趋势。但是，这种说法值得我们怀疑，因为分散的组织有一些同样明显的缺点，是技术解决方案永远无法弥补的。分散的组织往往产生较高的内部交易成本，其决策要比集权组织慢。因此，虽然军事组织往往将大量的当地指挥权交给尽可能低的梯队，它们还是在战略或操作层面上保留了高度集中的决定权。
权力下放最显著的缺点是风险。权力下放必然意味着也把风险下放到了组织的下层。这一做法在诸如技术创新等领域是合适的，因为在这些领域，不断进行低风险尝试总是必要的，但在另一些情况下，组织如果将不适当的权限交给下属单位，就将影响到公司整体的利益。例如，西尔斯罗巴克百货公司在罗伯特·伍德将军（General Robert E. Wood）担任CEO期间经历了一段时间的内部权力下放，20世纪五六十年代，授权区域分店自行设置条件进行销售和市场营销活动等。直到加利福尼亚的一些西尔斯汽车服务网点开展“挂羊头卖狗肉”的销售手段损坏了西尔斯的整体品牌形象，这一权力下放机制才被叫停（Miller 1992）。又如，久负盛名的英国投资公司巴林银行下放权力，实际上是把公司命运押在新加坡的一个叫尼克·李森（Nick Leeson）的年轻外汇交易员身上。之后，尼克·李森所做的大额货币交易破坏了公司的资本结构，迫使巴林银行破产。
联邦制带来类似的问题。授权给州政府和地方政府必然意味着各政府的绩效会有更大差异。通常这样的差异是好的，譬如当各州参与竞争性政策改革实验的时候。但是在其他情况下，这意味着一些下属单位的绩效将低于最低接受度。当然，美国联邦制的一大历史弊病是它授予各州建立奴隶制的权力，正如林肯所说，这破坏了美国建国所依赖的平等这一基本原则。
我们换一个更为通俗的方式来讨论，在发展中国家将权力下放给州和地方政府往往意味着赋权给地方精英或庇护网络，使他们能够保持对自己事务的控制，不受外部的监督。政治权力再度集权化的主要理由是保证在公共行政中遵守最低的廉政标准。在印度尼西亚，民主政权取代苏哈托独裁政权，带来宪政结构的变化，将更多的权力下放到省级和地方当局。结果，蔓生的权力只是增加了腐败的机会而已（Richard Borsuk, “In Indonesia, of Power Multiplies Opportunities for Bribery, Corruption,” Wall Street Journal , 30 Jan. 2003），这不仅发生在政治高层，还蔓延到各级政府。
组织放权的适当程度涉及一系列复杂的技术和社会因素。此外，对于权力下放问题，不仅要从功能的角度，也要从规范的角度来看。在源于法国大革命并在俄国和中国革命延续的传统中，政治集权是与对现代性和进步的追求分不开的。今天，权力下放往往和更高民众参与度和控制联系在一起，因此与民主这样的正面价值相关联，使其本身成为值得奋斗的目标。
权力下放还有一个更重要的维度，即我们无法在任何组织中正式规定权力下放的最佳程度。这涉及具体情形判断的性质，以及组织对于下属做出某类决定的信任程度。
现代宪政和法治的建立是有意限制在国家权力中行使自由裁量权，即亚里士多德所谓的“法治而非人治”。但单靠法治不足以实现高效政府，高效政府需要《联邦论》中所谓的“行政能力”（energy in the executive）的自由裁量权。因此，法治国家试图在行政权力中重新植入精心设定范围的自由裁量权，尤其是在像军事指挥或货币政策这样需要结合专业知识和果断行动的领域。事实上，自由裁量权是行使任何类型的权力的必要条件，并存在于公共行政的几乎所有层次。
一个组织授予下属事业部、分公司、办公室或个人的自由裁量权的程度，是机构设计最重要的决定之一。最有效的组织必定是他的领导者能力非常强、被授予了高度的自由裁量权、较少受到正规制度的制约。良好的判断力无法制式化，因为它取决于在人类行为的普遍模式经验的背景下对复杂环境因素的权衡。经济学家把它称之为“隐性知识”，因为它无法从书本中学到，而是产生于工作者与工具的积极互动中。这种知识的范围远远超出了工厂车间，是总裁、项目经理、CEO和管理员的必备知识的一部分。
我们不能指望代理人一定会有良好的判断力，这就是为什么组织不能随意授予大量的自由裁量权。因为糟糕的判断力和良好的判断力出现的几率是一样的，组织必须制定正式控制和标准作业程序来约束授予代理人的自由裁量权。约束的程度应取决于自由裁量权对该组织的目标所构成的风险程度，但它往往受其他外生因素所驱动。我们以政府采购为例，相对于私人部门采购，政府采购如此昂贵的原因是，公共部门委托人希望把采购代理的风险程度降到极低。他们生怕不当的自由裁量权会导致腐败或权力滥用，于是制定了正规采购规则（如《联邦采购条例》）限制自由裁量权，而不考虑风险规避政策带来的制度成本。此外，他们还在决策过程加上了其他的目标，譬如种族和性别平等、提振小企业，以求进一步约束自由裁量权。
在发达国家，在政治驱动下对于限制公共部门机构的自由裁量权的要求，可能正是某些过于严苛且非理性的规则的罪魁祸首，而这些规则也正是民众常常抱怨官僚主义和大政府之所在。佐薇·贝尔德（Zo? Baird）聘用非法移民做保姆，不仅毁掉了她成为克林顿总统的司法部长的机会，也导致了新的规则出台，要求FBI严格审查所有联邦公职提名人是否在雇用保姆时违反劳动法。在经济欠发达的国家，情况往往相反，其政治系统没有足够的压力来约束官僚的裁夺。在这些情况下，制定更多制度化的规则将有助于约束腐败，即使它们将抬高交易成本。
然而，我们所面临的概念性问题，就是根本没有理论可以作为公共行政自由裁量权适当水平的通用准则。同样程度的自由裁量权在某些社会可以良好运作，而在其他社会则不行，在同一个的社会，在某个时间可能有效，在其他时间则无效。
日本、韩国和中国台湾等所谓发展导向型国家或地区的产业政策便是一例。产业政策包括政府干预信贷分配和加快产业发展，使之超过在单一自由市场条件下的发展速度。这必然意味着授予经济规划机构极大的自由裁量权，使之有权力“挑选胜出者和淘汰者”，并有能力奖励整个产业部门。在一个称职、廉政的技术官僚手中，产业政策可以有效地弥补欠发达资本市场的信息不足。但是一旦落在错误的人选手中，产业政策可以将投资资源引到受政治青睐的团体，甚至引到决策者的亲朋好友的腰包里。
正如我在第1章所谈及的，东北亚几个国家的经济规划部门因其相对竞争力、专业性和不受社会寻租利益群体干扰而著名。以日本大藏省为例，这一官僚机构几乎完全沿用了战时信贷分配制度，并在接下来的一代人时间里继续运转而几乎没有外部监督（Sakakibara 1993；Hartcher 1998）。同样正式的经济规划机构，要是放到巴西和墨西哥，则会产生极为不同的结果。这背后的原因是多方面的。拉美国家不像日本历来就有那样自主的官僚机构，它们在信贷分配过程中所面临的社会压力也更大；官僚的素质也会有很大差距，因为没有像日本那样的培训制度和传统。此外，社会接受国家权威的意愿也会有所不同。
即使在日本，同一制度在不同的时间也有不同的效果。随着时间的推移，日本大藏省历史悠久的自主权开始弱化。到了20世纪80年代，该部的重要组成部分已不仅受到银行或储蓄贷款行业等部门的染指，还受到执政的自民党内当权派系的影响。此外，其引以为豪的技术专业能力下降，最显著的案例就是其在1984年《广场协议》后对货币泡沫灾难性的处理（Hartcher 1998）。这些制度的弱点依然存在，这也是从1991年开始日本经历长期经济停滞的部分原因。
因而，集中权力和分散权力的组织具有相互抵消的优势和缺点。到底哪些优点将起到决定性的影响，取决于无法预知的外部条件。最好的组织往往会因应外部条件的变化，有弹性地调整其集中化的程度。
