代理人的激励机制永远不会与委托人的利益完全一致。很多组织理论所关注的是用什么机制可以使二者更加协调。在许多情况下，以一种能让代理人对自己行为负责的方式来监控代理人是不可能的。控制代理人的另一种方法则是利用规范，以及积极塑造代理人的效用功能。这两种方法的效果是否能够相辅相成，是产生组织模糊性的第二个原因。
在公共部门，监督代理人行为并且让其对自己行为负责尤为不易。公共部门组织主要提供服务，服务部门的效率一直都很难测量。在私营机构中监督和问责的问题已经非常棘手，那里至少可用盈利能力来测量绩效，但在各类公共部门中，想要测量绩效是不可能的。如果公共部门无法准确测量绩效，那么最终不可能有正式的机制来推行透明度和问责制。
为了说明这一点，我借用一下武考克和普里切特（Woolcock and Pritchett 2002）在一篇关于公共部门改革的出色论文中的理论框架，但用伊思雷尔的分类法（Israel 1987）对此稍微修改。武考克和普里切特把公共部门的服务区分两个方面：事务[处理]强度和自由裁度性。前者是指组织需要做出的决定的数量，其范围可以从极小（如央行决定改变利率）到极大（储蓄银行业务系统吸收存款，或提供小学教育）。自由裁度是指熟练决策者在信息不完善或不完整的情况下做出判断，不同于常规化的决策。就此而言，中央银行有非常高的自由裁度性，而商业银行则没有。
我建议用伊思雷尔提出的特定性（specificity）来替代自由裁度性。特定性是指监视服务绩效的能力。伊思雷尔给出喷气式飞机维修这一具有高度特定性的服务案例，其复杂的技能是很难伪造的。如果机械师不称职，其后果会立竿见影。相比之下，高中指导咨询是特定性非常低的服务。辅导员可以奉劝学生改变职业方向，这一建议可能不会立即被采取，即使被采纳，对学生以后生活的影响可能要多年之后才会出现（很可能无法得知，因为测量影响需要一个反向比较）。这并不是说，辅导员所执行的职能无足轻重，仅仅是说它难以评估。
因此，如图9所示，我们可以用一个坐标系来对比事务强度和特定性，这再次产生四个象限，每个象限代表监督能力的不同问题。最容易监控的活动在象限Ⅰ，兼有高特定性和低事务量。这样的例子譬如进行军事行动的将军：他事务量很少，但特定性高，如果他失败了，每个人都会知道。最难以监视的活动在象限IV，其特征在于兼有低特定性和高事务量。象限II的活动有较高的事务量，也有较高的特定性，运营一家国有电信公司就是一个例子。象限III可能是需要人手最少的，这样的例子譬如在国际相对平静时期执掌外交部。外长的决策数量很少，但这些决定对一个国家福祉的影响是很难说清楚的。因此，象限II和象限III构成不同类型监控问题的中间类别。其他公共部门的活动可以出现在坐标系的不同部分，如图10所示。
图9 公共部门绩效
公共行政最容易出问题的领域都在象限IV，这并不奇怪。今天有许多发展中国家，如墨西哥和阿根廷，有或有过非常称职的中央银行，可以运营一家颇有竞争力的国家石油公司或航空公司，但它们的小学或农村医疗保健系统却很糟糕。电信企业比公路养护机构或铁路具有更高的特定性，这就是为什么在同一个国家，电话往往比公路更好用（Israel 1989）。大学教育比小学教育的事务量低得多。因此，一些国家可以在大城市成功运营精英机构，其中产阶层客户比更多样化的小学教育客户能够更好地监测绩效。
图10 监控公共部门绩效的能力
如果我们把公共行政的核心问题视为建立正式制度体系以协调代理人与委托人的利益的话，最难的案例都将在象限IV。中小学公共教育是显著的例子。教育的绩效难以测量，向单个教师一一问责也几乎不可能。公共教育是一个高事务量的活动，在省会城市可见度高，但在农村地区就淡出人们的视线。即使是在美国这样富裕和数据丰富的国家也很难构建问责机制。许多州的标准化测试企图满足这一需求，但遭到教师、学校管理者和当地社区的激烈抵制，他们都不希望应对表现不佳的后果。
很多人说起“法治”，就好像它是一个二进制，要么开要么关。事实上，法律体系的活动的特定性处于中低程度，但却是高事务量的。建立法治涉及广泛的建设工作，不只是法律，还有法院、法官、法庭和在整个国家范围内的执行机制。建立这样制度是国家建设者需要完成的最复杂管理任务之一。
有许多可能的方法可以用来监测低特定性、高事务量的问题。一个通常适用于公共部门组织的方法是竞争，即赫希曼（Hirschman 1970）所谓的“退出”机制。私人公司互相竞争，结果要么获得更多资源要么歇业。对国有公共部门活动私有化的目的是让这些企业承担竞争压力，譬如国有航空公司、电信公司或石油公司。还有其他事务量高的公共服务，譬如教育，可以通过优惠券或者保持公共部门内的特许学校制度来引入类似的竞争压力。但向公共部门的功能障碍提供以市场为基础的解决方案是非常有争议的，而且在很多领域内是毫无政治可能的。
另外的方法是赫希曼所谓的“声音”机制，力求让委托人有更便利的信息渠道和更好的问责机制来监控代理人的行为。近年来，推行联邦制、权力下放以及非政府组织（NGO）行业都属于这一类——把公共机构的政治权力转移到直接受其影响的当地社区。在理论上，当地家长教师协会应该比全国性国家监督机构更能够向地方的公立学校问责。在这种情况下，无论是提供给委托人的信息，还是要求苛刻的问责制，当地组织都要比国家机构能做的更多。
然而，这种方式有若干限制，它有效地阻止了公共机构特别是位于第IV象限的那些发出此类重要的“声音”。首先，通过让委托人与当地代理人联系，权力下放解决的只有事务量的问题。它并没有解决特定性的问题，其原因是评估潜在活动的难度。此外，委托人本身也需要组织起来，这也是为什么最近人们对公民社会和非政府机构兴趣高涨。我们不应将这样的组织视作理所当然，它们通常无法通过公共政策来构建。最后，许多公共部门组织有独立的政治影响力基础。即使父母组织成家长教师协会，并获得了关于当地学校教师绩效的丰富信息，他们很可能没有足够的政治权力来制裁表现不佳的或奖励那些绩效好的教师或管理员。
通过正式的监督和问责制度，许多组织没有“解决”委托—代理问题。但它们依靠的正式机制和非正式规范的混合，通常是提高低特定性工作绩效质量的更有效方法。很长一段时间以来，制度经济学家一直试图解决 “偷懒行为”（hidden action）的问题（Miller 1992）。在劳动力市场上，有很多类型工作中工人的个体绩效是无法获得精确测量的。这在阿尔奇安和德姆塞茨关于联合劳动的讨论中已经有所提及，也还有其他形式。一名工人的绩效可能是由超越其个体的各种因素来决定（如天气，汇率），工人可能有几个任务，他需要就此分配自己的劳动（Holmstrom and Milgrom 1991），或绩效本身可能就难以测量。后者在复杂的服务领域尤其如此，大量关于服务部门生产力的文献告诉我们，绩效是非常难测量的（参见Bosworth and Triplett 2000）。律师、医生、建筑师等职业人所提供的服务在许多方面都是特定性比较低的。例如，委托人聘请职业人做代理人时，通常可以察觉渎职或欺诈的情况，但他们无法对比其他绩效来判断代理人的最终绩效质量。建筑师可以设计出看起来像样的房子，但他是否可以拿出更有创意的变化，让整个设计更加赏心悦目呢？可否在更短的时间内完成相同的工作？软件工程也是如此。通常，一个软件工程师名义上的授权经理无法读懂或评估他写出的代码。他知道它是否满足了其设计执行任务的最小参数，但不知道它是不是最有效的或最优雅的。因此，编码人员工作的整体质量很难测量。（在某些情况下，编码人员在代码中留下只有他们才知道的炸弹或暗门。）组织经济学家指出，在所有这些案例中都有偷懒行为：只有工人才知道自己是否已经竭尽全力，抑或通过各种方法偷懒搭了便车。经济学家花了很大的精力试图制定激励机制，迫使工人透露自己的实际生产绩效，计件工资是传统方式之一。
但是这种方法有一定的盲目性，这是由新古典经济学的基本行为假设所致。经济学家断定劳动是昂贵的，工人将为了给定的工资而想方设法减少劳动量。甚至，他们认为工人会用自己的理性来最大限度地偷懒。这一假设的问题在于，很多人并不推卸责任：他们的工作超过了必要的最低限度，即使他们知道自己的老板没有办法监控他们的偷懒行为，他们还是如此。事实上，大多数工人可能在工作中超过劳动合同的要求，因为“按章工作”只是在特殊场合使用的一种行业抗议形式。阿克洛夫（Akerlof 1982）注意到，能源公司的年轻收银女工的工作量比公司的标准要求高出17.7%。日本的终身雇用制或工龄工资制度几乎是故意设计来鼓励偷懒的，因为它使得雇主无法通过工资、岗位或解雇的威胁来激励员工。然而，日本工人是出名地勤奋工作。这是怎么一回事呢？
不只是日本的组织，所有社会都有这样的组织，它们没有设立复杂的监督和问责系统，也并不使用复杂的个人激励，而是依托规范来寻求在低特定性活动中获得最佳表现。尤其是职业人，激励他们的远不仅仅是 “最低满意”或者最大限度地偷懒。他们按照行业的内在标准行事，这使得组织无须对他们的行为保持严格监督。社会资本，即促进合作行为的规范（Fukuyama 2000），替代了正式明晰的激励制度。个人金钱奖励尽管也是必要的，但只能作为一般的绩效奖励。
监管和严格问责更适合于制造业这样的高特定性活动。从某种意义上说，泰勒制，或曰科学管理（Taylor 1911），代表正式监督机制的终极发展，它保证代理人与委托人利益相一致。泰勒制实行系统化的劳动分工，工作被分成小而简单的任务，以便进行高度例行化运作。该系统具有极强的等级性，按照不同的管理级别分配自由裁量权。在这个系统中，工人完全是由正面或者负面激励所驱动，并且受行政规定严格管制。
泰勒制造就了代理人绩效的高度透明性和完全的行为负责制。这也是一种工人和管理人员之间无需任何信任的工厂组织系统。泰勒制所需的监督也可以产生高昂的代理费用，同时会出现过度严苛、等级森严和官僚主义。因此，这种形式的工厂组织已越来越多地被更为扁平的组织取代，比如精益化生产，后者把更高程度的自由裁量权授予等级结构底部的员工。因此，即使在制造业也出现了这样的趋势，即纯粹出于效率上的考虑，也要用社会资本来替代正式的监督和问责制。
社会资本渗透到组织中，对组织的正常运行至关重要。在组织内部工作的个体有非常复杂的效用功能，包括个人的经济利益，以及对于集体目标和价值观的投入。很多时候，集体目标与个人利益背道而驰，但因为人类的社会性中蕴含着强大的自然情感，致使集体目标往往能够胜出（Fukuyama 1999）。所有正式组织都与非正式团体相交叠，这些非正式团体有时与正式组织的边界相重合——无论是机构、分公司、部门或办公室——有时也会跨越这些边界。所有优秀的管理者都知道，最终是非正式规范和群体认同最强烈地激励着工人各尽其能，因而，值得花费更多的时间去培养正确的 “组织文化”，而非打造正式的权威序列。
规范是通过内化实现而非从外部施加的，这一事实当然并不意味着它会得到更严格遵守，抑或它不会有严重的偷懒和投机问题。当非正式规范对正式的激励结构形成补充，而不是取而代之的时候，其效果是最好的。遵守非正式规范也需要监督，违规也需要接受制裁。但是，非正式规范有自己的监督和执行机制，往往比正式机制更为微妙和灵活。团队内部的偷懒行为不容易被监管人员发现，但在团队成员之间则很难隐藏，他们自有一套羞辱和排斥偷懒者的机制。
在公共机构中使用规范和社会资本的最极端的例子来自军事组织。我们大可以说，常规的个人经济刺激无法激发人们冒生命危险去战斗。军事组织解决这个问题的方法不是通过增加对个人的激励，而是用群体认同代替个人认同，并通过传统、仪式和群体体验来强化群体认同，目的是在情感上团结士兵。在美海军陆战队的新兵训练中，新兵甚至不允许使用自己的名字，但仅仅是用“海军”这个称呼（Ricks 1997）。最强的纽带并非系于大型组织或抽象的国家，而是系于与他们同在一个排或一个班的战友，在他们面前，个体羞于被视为懦夫（Marshall 1947）。只有通过反复强化这些群体关系，个人才能克服死亡带来的自然恐惧。
当然，大多数公共部门机构并不要求其成员去冒生命危险，或为组织做出极大的牺牲。运转最佳的机构，如吉福德·平肖（Gifford Pinchot）管理下的美国林务局，哈维·威利（Harvey Wiley）管理下的联邦食品局，或埃德加·胡佛（J. Edgar Hoover）管理下的联邦调查局，这些机构都建立了非常强大的组织文化，以此来激励员工来认同组织的目标（Wilson 1989）。
规范对于组织的重要性在于它使组织中的大量行为处于不确定状态。“经济人”（Homo economicus）的假设一直被认为是对人类在经济领域行为的一种丑化，但它非常接近人们在市场上的实际行为，因而有预测价值。用它来指导组织内的行为就没有那么可靠了，因为在个人激励、群体规范和组织成员目标之间存在着一个更复杂的平衡。
此外，虽然规范可以用于协调代理人和委托人的利益，但它是一把双刃剑。规范可以融入委托人的利益——例如，教师尽可能对他们的学生提供最好的教育——但规范会有自己的发展方向。群体认同和忠诚往往会排挤其他利益考量，包括群体理应服从的组织利益。这是前文提到过的烟囱型组织问题的另一个原因，即其中某分支或部门把自己的生存置于母体组织的目标之上。规则还可能会变得黏滞：人们把忠于群体和群体价值视为天经地义，即便它们已经变得无效，也不愿意抛弃。
应当注意的是，目前我还没有解释为什么公共部门绩效问题在贫困国家比富裕国家更严重。无论发展水平如何，想要在象限IV有好的表现总是要比在象限I难度大。那么为什么有些社会能够在象限IV提供像样的公共服务，或至少相对比其他社会要更成功呢？
一个明显的答案是因为（某些社会）有资源：缺少经费的机构在各个层面都会运行不畅，在一些贫穷国家，公共机构的工作人员缺乏训练，基础设施不足，于是它们无力提供服务也就并不奇怪了。然而，低特定性活动在发达国家比在不发达国家能够更有效地进行，还有一个与规范有关的原因。在任何一个社会，激励工人完成比工资所要求的最低工作量更多工作的是规范，但这种规范的内在化过程不是自然而然的；它们是教育、培训以及社会化过程的结果，这一社会化过程部分是行业特定的，部分是从周围社会所吸收。现代社会产生多重身份，由此产生个体所依附的多重群体和规范，这些群体和规范削弱或稀释了个体与家人和朋友间自然发展出来的关系。现代社会特别强调专业或职场认同，并且在教育系统强调这些认同要高于人与人之间的自然关系。当然，在发展中国家的工人可以拥有并且确实表现出高度专业的精神，但他们的自然关系仍然非常紧密，由各类职业通过社会化形成规范所带来的平衡效果却较弱，其他形式的人力资本同样欠发达。这使得社会资本难以取代正式监督和问责，因此使低特定性工作的效率较低。几个发展最迅速的非西方国家都在东亚，这一区域的公共服务在现代化之前就已经有了高度发达的职业规范。
还有一个因素也很重要。组织规范可以通过传统的教育和培训习得，但情况往往并非如此，它们多是由领导自上而下灌输的。领导创建规范，不只是通过制定规则和法规，还通过他们自身的榜样和个性的力量。在这个意义上说，韦伯式的现代理性官僚机构其实并不完全是韦伯式的、理性的，一定程度上它们依赖于非理性的规范和信念，并多多少少要通过魅力型领导进行自我复制。另一方面，官僚机构还成功地将魅力型领导的产生变得例行化，尽管这听上去自相矛盾（注意：这里“魅力型领导的产生的例行化”与韦伯的“魅力型领导的例行化”概念不是一回事 ）。强有力的机构，譬如军队，将“领导力教学”作为其机构认同的核心。
与此相反的是，在许多发展中国家，韦伯式现代理性官僚机构的领导人仍然产生于广大的社会领域。领导者所在皆是，但他们往往会是各式庇护网的领导者，他们把周围社会的规范带入组织，而不是在现代国家内部打造自我复制的领导力生产机制。
