我现在从制度供应转到制度需求的讨论。倘若没有这样的需求,制度构建和制度改革不会发生。经济学家讲的一个笑话是这样的,有一个经济学家和一个学生走在街上,学生看到在他们面前的人行道上有一张一百美元的钞票。学生过去把它捡起来,但经济学家解释说,这张钞票不应该在这儿,因为如果在这儿,早应该有人把它捡走了(Olson 1996)。换句话说,经济学家往往认为,只要有激励存在,它就会自动引发行为。现实情况却是,好的经济制度并非总是能引起人们对它的需求。即使好制度会使社会作为一个整体变得更好,每一个新的制度安排必然产生赢家和输家,而后者必然设法保护他们的相对位置。此外,问题也可能是认知层面上的:社会可能无法理解替代制度相对既有制度的高效或低效。这就相当于没有看到一百美元的钞票躺在大街上。
政治经济学领域近年来非常关注的是,在什么样的条件下会产生对良好制度和政策改革的国内需求?许多此类研究已经在理性选择政治学的框架内完成,其假设也类似于市场的理性最优化模型——也就是假定有稳定的体制框架和对不同的制度规则的自发的讨价还价。来到谈判桌上的不同政治角色(土地所有者、工会、官僚)都有着各自的经济利益,这些利益会因为不同的制度安排受益或者受损;人们常用博弈论来理解通过讨价还价才能实现的各种改革协议(如通过向失败者支付补偿)。例如,诺斯和温加斯特(North and Weingast 1989)解释道,1688年光荣革命后英国安全产权的出现,是为了解决专断王权所导致的官方可信度的问题,这一解决方案是革命的赢家所要求的。
这类解释往往不完整,且不能令人满意,因为在几乎每一个历史关头,博弈论都往往得出若干稳定政治平衡的可能。许多平衡都可能产生次优制度安排,而我们苦苦求索的问题是,为什么对于良好制度的需求都出现在特定的时间点上。答案很可能依赖于独特的历史机遇。譬如格雷夫(Greif 1993)用博弈论来解释,在11世纪马格里布商人如何在没有全面政治权威提供法律规则的环境下,使用多边联盟来确保代理商履行合同,以及这一系统为何比双边执法机制更有效。但建立此类联盟的可能性很大程度上取决于一系列先决条件,譬如马格里布商人是从巴格达移居到北非的犹太人社交网络的一部分。这些商人的社会交往所依据的是一种所谓“商律”,它不具有契约性,而是文化性的事先约定,用以控制成员的行为。虽然这一制度是理性的,但它在历史上出现的环境却是非理性的、偶然的,这些环境不容易在其他情况下再现。
在其他情况下,制度需求的产生往往不是因为内部冲突,而是严重的外部冲击所致,诸如货币危机、经济衰退、恶性通货膨胀、革命或战争。关于现代欧洲民族国家的兴起,蒂利(Tilly 1975)的经典解释认为,因为需要发动越来越大规模的战争,国家便有了对税收提取、管理能力和官僚集权的内需,例如在法国、西班牙和瑞典。在美国历史上,战争和国家安全的要求也显然是国家构建的来源;密集的国家构建发生在美国内战、两次世界大战和冷战时期(Porter 1994)。 [4] 当然还有发生在西方世界以外的案例,譬如佩里准将(Commodore Perry)的“黑船舰队”促使日本开始明治维新,拿破仑入侵埃及导致19世纪30年代的奥斯曼帝国改革。
但索伦森(Sorensen 2001)指出,相对于欧洲或日本,战争在发展中世界对于国家构建的作用就远没有那么大的驱动作用,其原因既复杂又模糊。索伦森认为,后发展国家只需要掌握现成的军事技术,而无需等到进行完痛苦的体制改革才能正确地使用这些技术。此外,二战之后的国际体系强调国际边界神圣不可侵犯,并努力推行非占领原则;在这样的大环境下,战争导致国家灭绝的威胁更难以成为国家构建的动力。
纵观大多数国家构建和制度改革的成功案例,其发生时机往往是于该社会内部已经有了对制度的强劲内需,然后抑或整体打造,抑或从国外照搬,抑或因地制宜地使用他国模式。早期现代的欧洲,独立革命之后的美国,19世纪的德国、日本和土耳其,20世纪60年代的韩国和中国台湾地区、智利,以及20世纪七八十年代的新西兰,都是这样的情况。如果有足够的内需存在,那么通常供应就会随后到来,尽管供应的品质在每个年代都有所不同。
在贫穷国家,对于制度或制度改革内需不足是制度发展的最大障碍。这种需求通常出现于危机或特殊情况下,打开的也仅仅是改革的一个小窗口。如果缺乏强劲的内需,对于制度的需求必然产生于外部。这可能有两个来源。一是外部援助机构、捐助者或贷款人附加在结构调整、计划和项目贷款上的各种条件;二是外来权威在失败、解体或被占领的国家宣布拥有主权,并直接行使政治权力。 [5]
关于外生的制度需求的技术和前景,我们所知甚广,但却不让人乐观。过去一个世代以经济改革作为贷款附加条件的经验表明,倘若国家精英对于改革没有实质性的内需,那么这样的政策难以获得成功,譬如阿根廷和墨西哥短暂改革的例子。在没有内需补充的情况下,附加条件从未成功过。例如,范德瓦尔(van de Walle 2001)指出,在所有撒哈拉以南非洲地区的国家,就援助水平而言,那些遵循国际建议进行结构改革的国家和那些没有改革的国家之间几乎没有任何区别。我们多次发现,同一个表现不佳的国家一次又一次回到同一援助低谷,有时作为债务重组受益国,有时作为债务减免受益国(Easterly 2001)。
附加条件失败的原因有许多。伊斯特里认为(Easterly 2001)这是捐助方的激励结构所致:捐助者和国际金融机构声称要帮助贫穷国家摆脱贫困,但大多数表现欠佳的国家很可能就是那些无法进行制度和经济改革的国家,实施有条件贷款就意味着对那些成功转型的富裕国家进行奖励。对表现欠佳的国家附加贷款条件意味着剥夺最穷国家获得外部援助或融资的机会。在理论上,这种“严厉之爱”(tough love)或许站得住脚,但现实世界里的捐助方不愿放弃受援方对它们的依附所带来的影响力和权力,因此不希望彻底放弃这些不幸的国家。此外,当前国际捐助社会是多元化的,这就确保了,即便某一捐助者要求附加贷款条件,也必然会有其他不加条件的捐助方取代它。
即使贷款条件果真可以切实执行,也很难说它会带来真正意义上的改革。对于贫困国家的领导人,抱定某种政治权力结构往往是关乎生死的问题,无论捐助方提供的外部公共物资有多少,都无法补偿真正的改革将带来的权力和威望的流失。
通过“千禧挑战账户”(Millennium Challenge Account, MCA),布什政府采取了不同的方式来提供外部诱因,其援助款的条件是受援国必须达成可量化的改善。这种附加条件的方法不同于过去的尝试,它提供的是优惠援助而非贷款,并使用更为广泛的全国性指标。千禧挑战账户的问题在于,其用于判断受援国资格的标准意味着世界上许多最贫穷的国家在短期内都不会具备获得援助的条件。千禧挑战账户可能会激励在改革道路上一帆风顺的国家,但对于那些失败国家和世界上最困顿的国家却了无助益。
创建制度需求的另一外部来源是由国家或国家集团作为占领者,或通过与当地政府达成强势的直接关系直接行使政权。这就是我们所说的“国家构建”(nation-building)。占领者显然比通过附加条件运作的外部贷款者或援助机构能更直接控制当地国家。在另一方面,大多数“建国者”很快发现,他们塑造当地社会的能力是非常有限的。此外,大多数需要建国的国家都是失败国家(failed state)或其他类型的后冲突社会,它们比那些获取有条件贷款的国家面临更为严重的治理问题。
如果我们所谓的“国家构建”,是指建立在国外咨询和支持撤出之后还可以自我维持的国家,那么历史上的成功案例则少得让人沮丧。最显著的例子来自欧洲的殖民史。毕竟英国成功地在一些殖民地建立持久的制度,如印度的文官制度,以及新加坡和中国香港的法律制度,在印度独立后,文官制度是其民主的基础,在后两个国家或地区,英国留下的法律体系则成为经济增长的基础。同样,日本离开中国台湾和韩国时,也留下了一些在殖民统治时期建立的长久制度;尽管许多韩国人仇视日本,但韩国一直都企图复制日本的很多制度,从工业联合体到一党政府,不一而足。
有人把德国和日本战后的国家构建的成功归功于美国,美国当时是德国和日本的占领国。但就行政能力而言,即本书的主题,很显然并不是那么回事。远在败给美国之前,德国和日本都是非常强大的官僚国家;实际上,起初正是它们强大的国家实力导致他们成为大国并威胁到当时的国际体系。在这两个国家,国家机器在战争中幸存下来,且到战后也未有明显变化。美国成功做到的是在两国完成了从威权到民主的合法性基础的转变,并清除旧政权里发动战争的成员。美国占领者严重低估了日本官僚制度的竞争力和凝聚力,他们所能做的仅仅是略微调整了若干最高职位。在德国,战后民主政府要求盟军占领者沿用纳粹时期建立的用于管理他们引以为豪的文官制度的法案。最初遭到清洗的53 000常务公务员,除1 000人外,其余最终都被重新录用了(Shefter 1993)。
在许多其他国家,美国抑或进行干预,抑或担任占领当局角色,包括古巴、菲律宾、海地、多米尼加共和国、墨西哥、巴拿马、尼加拉瓜、韩国和越南南部(Boot 2003)。在这些国家中,美国都进行了一些可以算作是国家构建的活动,譬如举行选举、试图消灭军阀和腐败以及促进经济发展。只有韩国是实现了长期经济增长的国家,这多是韩国人自己的努力,而非美国的功劳。持久的制度少之又少。
帮倒忙
外部力量创造制度需求的能力其实非常有限,这也严重限制了其向发展中国家转让既有的制度构建和改革的知识。这些限制表明,国际金融机构、国际捐助者和更为广泛的非政府组织,对于“能力构建”这一口号的长期有效性不应有更高的预期。
但事实上问题甚至更糟:在许多发展中国家,国际社会不仅只能打造有限的国家能力,实际上还有破坏制度能力的嫌疑。无论捐助者的愿望有多好,这种能力破坏的情形还是时有发生,原因是国际援助想要达成若干互相矛盾的目标。毋庸置疑,糟糕或濒临崩溃的公共管理是非洲二十年来发展危机的焦点;自独立以来,非洲各国政府设计和实施政策的能力已经倒退。用世界银行非洲理事的话说,“在过去的三十年,几乎每一个非洲国家都出现了能力的系统性倒退;多数国家独立时曾有的能力要强于现在”(引自van de Walle 2002)。这种能力退化恰恰发生于外部援助资金加速流入的时期,各种形式的对外援助最盛时期甚至占到整个地区的国内生产总值的10%。
捐助政策的矛盾之处是,外来捐助者既想提高当地政府的某项能力,譬如灌溉、公共卫生或小学教育,又想亲自为终端用户提供这些服务。鉴于捐助者自身的动机,后一目标往往总是胜出。尽管许多捐助者相信他们可以同时朝着这两个目标努力,但在实际工作中,一旦援助计划终止,援助者直接提供服务必然削弱当地政府提供此类服务的能力。
例如对于旨在向撒哈拉以南非洲地区艾滋病患者提供抗逆转录病毒药物的方案,所有人都会认为它非常有意义。外部捐赠者有两种可能方案来治疗艾滋病患者。它可以完全通过当地国家的公共卫生基础设施来展开工作,通过培训政府官员、医生和其他卫生保健工作者,向政府提供数量极大的资源来扩大其救助范围。它也可以接管药品流通程序的重要部分,直接提供医生和其他医护人员、药物,以及最重要的行政能力,以保障医护人员到实地进行救治。通过当地政府展开工作就必然意味着更少的艾滋病患者可以得到治疗。公共卫生基础设施可能根本不存在、不称职或高度腐败;药品会被偷走,记录不会被保存,捐赠资金最终会落到官僚手中,而不是用于服务目标患者。对比而言,直接接管这些功能意味着医疗服务更为有效地送达,但是当外部援助制度绕过了地方政府,地方政府的职能则不能算作提供服务,而至多算是外国捐助者的协调联络方。当地的官僚机构学到的都是错误的技能,也从不争取医疗活动的所有权,其最有能力的人员也往往离职去效力于外来捐助者。地方政府和外部捐助者所拥有的资源通常差别巨大,这意味着在项目目标和实施的决策过程中,地方政府往往会被边缘化。
尽管世界银行等国际金融机构努力邀请地方参与在方案设计中扮演更大的角色,但除非捐赠者做出重大抉择,将能力构建视为他们的首要目标,而非能力所应提供的服务,否则能力破坏的问题就永远无法得到解决。大多数捐助者的动机往往不允许他们如此抉择。这些为援助计划案买单的人希望看到最大数量的患者接受治疗,而不希望自己的钱流到当地官员的腰包,哪怕是从长远来看,这些官僚必须负责提供医疗保健服务。和贷款附加条款一样,真正强调能力构建是另一种形式的“严厉之爱”,对抱有良好愿望的人来说实际执行起来是非常困难的。因此,在此期间我们看到的是,能力构建停留在嘴皮子上,外部捐助者继续为当地政府补贴制度能力。
正如我在第3章将要讨论的,这个问题不会消失,实际上,当外部影响来自直接建国而不是保持距离的附加条款时,这一问题还会进一步恶化。国际社会知道如何提供政府服务;但对于如何创造自我维持的本土制度,则所知不多。
的确,在它们企图执行的职能范围内,发展中国家的政府大多依旧过于臃肿。但是,对于广大发展中国家最紧迫的是提升国家制度的基本力量,来提供这些只有政府能够提供的核心功能。不幸的是,对于相当多的国家来说,如何“到达丹麦”的问题很可能无法得到解决。障碍并不在认知层面:我们大体知道,这些国家和丹麦有什么不同,丹麦式的解决方案大体会是什么样子。但问题是,因为本地对改革的需求不足,我们缺乏到达彼岸的政治手段。
对于那些有望朝着美好彼岸靠近的国家,我们需要更加紧密关注国家概念中可以操纵和“构建”的方面。这意味着要着重于公共管理和制度设计这两个元素。我们还需要特别关注向这些制度薄弱的国家传播这方面知识的机制。发展领域的政策制定者应该至少学着医生发誓“不造成伤害”,以及不以能力构建的名义破坏或者架空制度能力。这便是本书第2章的主题。
[1]该数据集由蒙蒂·马歇尔(Monty Marshall)和 凯斯.杰格斯(Keith Juggers)编制,网址是 www.cidcm.urnd.edu/inscr/polity/ 。
[2]这是克林顿政府在韩国加入经济合作与发展组织(OECD)时的典型思路,在20世纪90年代初对泰国的政策上也是如此,例如,没有证据显示当时对过早的资本账户自由化做过警告。参见David Sanger and Nicholas Kristof, “How U.S. Wooed Asia To Let Cash Flow In,” New York Times , 16 Feb, 1999, sec. A, p.1.
[3]一些形式的征税明确对增长不利,如关税和其他国际贸易税收(World Bank 2002)。
[4]最近的一个例子是美国国土安全部的成立——自20世纪70年代以来在美国建立的第一个新的内阁级部门——以针对9·11恐怖袭击事件。
[5]在19世纪,当欧洲或美国的贷款机构派炮舰来收贷款时,这两种形式的外部压力就合二为一了。