如果我们试图理解的核心问题是制度能力；我们可以从供应方面着手，调查什么样的制度对经济发展至关重要，以及如何设计这些制度。我们需要讨论国家的四个相互交织的层面：（1）组织设计和管理；（2）政治制度设计；（3）合法化基础；（4）文化和结构性因素。
组织设计和管理
作为第一层的组织设计和管理，应用于私营部门所对应的是管理学（和商学院）的领域，应用到公共部门则是公共管理学的领域。公共管理是一个庞大而成熟的研究领域，由一系列专门的分支学科组成。人们可以很容易地通过接受培训和认证获得这一领域的专业知识。虽然人们多次努力想要把关于组织的知识形成类似于微观经济学那样的理论（事实上，一些经济学家认为这是微观经济学的一个分支），但这些尝试都不太让人满意。在本书的第2章，我将讨论公共管理研究的现状，以及为什么无法建立统一的组织理论。
政治制度设计
国家的第二个方面涉及国家整体层面上的制度设计，而不是组成它的各个机构。我再次强调，这是一个宽广的知识领域，从广义上讲，它在很多方面与政治学领域相呼应。在二战之前，政治学主要关注政治和法律制度的设计，在下一世代，这一方法黯然失色，政治学越来越趋向对于制度及其功能的社会学和结构性解释。20世纪80年代之前，常见的观点是制度不重要，或制度由经济和社会等“亚结构”所决定。不过，制度主义近年来在比较政治学这一分支研究领域里有卷土重来之势，有大量的研究集中在议会制与总统制、各类选举制度、联邦制、政党制度等对经济增长所分别带来的影响（例如，可参见Cowhey and Haggard 2001）。
从比公共管理或组织理论更广的意义上讲，关于国家层面的制度设计的既有知识尚构不成政治经济学上的正式理论或普遍适用的原则。这样的理论应该讨论各种政治设计目标之间（如“代表性”和“治理能力”，例如参见Diamond 1990）、目标的统一性和制衡之间（Haggard and McCubbins 2001）或力量的分散与集中之间（MacIntyre 2003）的均衡。在大多数社会中，经济目标间亦有竞争，这与其他目标一样，譬如公平分配或种族的平衡，所以就不可能有最优制度，只要是制度，总会青睐某些善（good）胜过其他。
此外，同样的制度既可以促进也可能阻碍经济增长，这取决于是否有互补的制度来增强其功能。例如，人们普遍鼓吹联邦制和分权能够使政府更加适应政治，更能促进经济增长（参见Weingast 1993）。但在俄罗斯，税收执法不力导致地方政府与联邦政府争抢来自同一税基的税收（World Bank 2002）。由于地方政府能够更便捷地获取信息，结果导致了20世纪90年代在联邦一级的税收收入的锐减。财政联邦制是阿根廷无力控制预算赤字的原因（Saiegh and Tommas 1998），这个问题同样一直困扰着巴西。
行政部门制度的设计也可能导致同样复杂的结果。胡安·林茨（Juan Linz 1990）发起了一场关于总统制与议会制孰优孰劣的长时间争论。他认为，以赢家通吃和固定期限为特色的总统制，在拉丁美洲及其他地区会导致不稳定和不合法性，这些地区有着显著宪政设计的特点。其他观察人士指出，导致政治僵局等类似重大问题的，往往不是总统制本身，而是立法部门使用的选举制度（例如，在拉丁美洲常见的是总统制与立法比例代表制相结合——参见Horowitz 1990；Lijphart 1996；Lardeyret 1996；Cowhey and Haggard 2001）。在某些条件下，如复数选区（multimember electoral district）、地理上的小选区（geographically small constituency）、开放名单式比例代表制（open-list proportional representation），鼓励寻租和政治献金极其严重，虽说庇护政治嵌入政党制度很大程度上是由民权扩大和官僚改革的历史顺序所致（Shefter 1993）。所有这些研究丰富了现实主义语境，但作为优化政治制度设计的理论却不甚明晰。
合法化基础
国家的第三个方面与系统性制度设计这一问题密切相关，但又有所超越，它将规范性维度纳入进来，也就是说，国家的制度不仅在行政意义上必须作为一个整体协同运作，其合法性也必须为其所在的社会所认可。塞缪尔·亨廷顿（1968）在其著作《变化社会中的政治秩序》中认为，这两个层面是可以分离的：各国可以进行治理，并获得国家的属性，而无需合法性的基础。因此，对他来说，苏联和美国都是高度政治发达的社会，尽管一个实行共产主义，而另一个实行自由民主。这个说法的最新版本见于扎卡里亚的著作（Zakaria 2003），但作者所强调的是自由主义的法治，而不是威权主义的行政能力。
回看过去三十年的经验，国家能力（或亨廷顿所谓的政治发展）是否可以与合法性轻易分开，这一点尚不清楚。在20世纪80年代末，苏联开始崩溃，并大规模地丧失国家能力，正是因为在公民心目中，它的专政本质削弱了其合法性。换句话说，在亨廷顿撰写《变化社会中的政治秩序》时，苏联高度的政治发展是一个“波将金村”（编按：喻指徒有其表 ）。虽然在历史上有多种形式的合法性，在当今世界，合法性的唯一来源就是民主。
另一方面，善政和民主无法如此轻易分开。良好的国家制度可以透明高效地为客户即国家的公民服务。在譬如货币政策方面，政策的目标相对简单（即价格稳定），并可以通过相对独立的技术官僚来实现。因此，央行的构建方式特意保护它们不受短期民主的政治压力所影响。在如中小学教育等其他领域，公共制度输出的质量在很大程度上取决于它从政府服务最终消费者那里获得的反馈。很难想象，倘若技术官僚与他们所服务的民众分离开来，他们还能在这些领域做好工作。因此，除了其在合法化上的价值之外，民主还在治理中扮演了功能性的角色。
大量的文献讨论了发展与民主之间的关联（参见Lipset 1959；Diamond 1992；Rowen 1995；Barro 1997；Roll and Talbott 2003）。普沃斯基和阿尔瓦雷斯（Przeworski and Alvarez 1996）认为，发展水平不仅影响到向民主过渡的可能性，也会影响退回到威权的可能性。但与之相反的关系——无论民主对发展有利还是有害——是我们关注的重点，因为我们不能把成功的发展视作理所当然。虽然在过去一代，舆论在这个问题上的共识发生了深刻的改变，这种关系今天看来依然复杂，而且并不总是积极的。
有一段时期，许多作者都赞成威权性过渡（Huntington 1967），这一观点在今日东亚依旧受到认可，因为这一措施在该地区一直颇有成效。许多政治经济学家认为，经济改革需要财政紧缩、裁员，以及其他形式的短期错位，因此会导致政治上的反对和反弹。威权政权可以压制社会需求，因此更好地进行改革，又或者由技术官僚精英来完成，因为他们可以多少隔离或缓冲政治压力。哈格德和考夫曼（Haggard and Kaufmann 1995）认为民主过渡问题重重，因为它释放了原来被压抑的、索要政府利益的需求，而这些又与改革的目标相左。
近年来越来越多的人同意森（Sen 1999）的观点，他认为，民主本身就是发展的对象，也是经济增长的手段。这一观点背后有很多的理由支持。例如，我们可以明确的是，威权本身并不决定经济发展的成果，而是威权领导者的素质和为其谏言的技术专家。如果威权国家都是由李光耀来领导的话，它们作为一个群体可能会有很好的表现；但是因为它们经常被蒙博托或马科斯（Marcos）之流把持，所以威权政权比那些民主政权在发展成果方面表现出更大的差异，也就不足为奇了。至少，民主国家有一些制度性手段来抵制无能或最恶劣形式的贪腐：可以通过投票把糟糕的领袖赶下台。
此外，威权国家在长远看来都会有合法性的问题。许多人都试图通过实现经济增长的能力来为自己正名，但是当发展停滞或者陷入倒退（在1997—1998年间印尼的苏哈托便遭遇这种情况），其合法性也随之消失，随之而来则是不稳定。在遭遇经济挫折时，民主国家往往能够更好地延续下去，因为它们的合法性来源于民主本身（譬如1997—1998年间的韩国）。与此同时，也有一些民主的国家，如波兰和新西兰，在经济改革期间做出困难的选择。
最终，民主与发展之间的实证关系仍然复杂而暧昧：它既不把威权转型视为经济改革的通用方法，也不将民主化看作发展战略。巴罗（Barro 1997）的跨国调查表明，在低级发展阶段，民主与增长正向相关，但随后人均GDP到达中等水平，这一关联变为负相关。庇护和寻租（土耳其、阿根廷、巴西），民粹主义（委内瑞拉）和腐败（布托和谢里夫执政时期的巴基斯坦）都是民主恶习的例子。在20世纪90年代民主化浪潮冲击下的撒哈拉以南非洲地区和这一时期的经济略微上行之间，我们很难找到明显的因果关系。
文化和结构性因素
国家与制度能力相关的第四个方面是亚政治的，并与规范、价值观和文化相关。最近在发展研究界，关于这些问题的大部分讨论都放在社会资本的标题下。规范、价值观和文化主要通过实施或限制某些类型的正式制度来影响制度供应方，但它们也通过打造某些制度性需求和恐惧而影响需求方。
我们通常认为，正规的制度和非正式的规范或文化价值在概念和方法论上是相互独立的。（制度经济学文献混淆了制度的含义，将其用于泛指正式和非正式的制约个人选择的规则；参阅North 1990）。查默斯·约翰逊（Chalmers Johnson 1982）认为，日本在其高速增长时期的卓越业绩并不是由于其文化（即非正式规范），而是由于其正规制度，譬如其在理论上可以普遍适用的产业政策。作为公共政策，正式的规则可以轻易改变；但文化规范却不能，虽然它们会随时间而改变，但我们很难引导它们的发展方向。
但是，将日本在运行产业政策上取得的相对成功归功于特定的正式制度，这很有可能是不正确的。我先前指出，不论用什么指数衡量，东亚各国制度都要比拉丁美洲各国优越，这是解释其优越的经济表现的重要因素。但是，当日本或韩国式的经济规划制度移植到巴西和巴基斯坦，情况又会如何呢？
倘若我们稍加思考，就会清晰地看到，正式制度的发展在很大程度上受文化因素的影响。日本、韩国和中国台湾在战后经济规划的制度优越性并不是从技术应对手册里诞生的；它扎根于可以追溯到几个世纪以前的中国式的官僚传统。运转这些机构的精英的态度对它们最终的成功有着巨大影响；政府机关即代表着掠夺性寻租的机会，这样的观念本可能泛滥，但实际上并没有。换句话说，韦伯式的国家在亚洲社会有历史先例，因此更不容易为新家族主义（neopatrimonialism）或依附主义（clientelism）所攫取或破坏。
我再举一个非正式习惯影响正规制度的例子，它涉及社会资本在政府与其受益者的关系中所扮演的角色。让政府机构对公众负责，这在某种程度上有赖于制度设计和内部制衡，但最终，还是要由接受政府服务的人民来负责监督政府的表现，并要求政府做出有效回应。社会组织分化为有凝聚力的群体——无论是家长教师协会、监督团体还是或游说组织——对比一个由无序的个人组成的社会，前者更希望有一个负责制度。另一方面，公民社会也可能会沦为寻租利益集团，其目标不是更大的责任，而是扩大政府补贴的范围，或让政府替代公民社会。到底会出现哪一种情况，并不主要取决于制度设计，而是公民社会本身的性质。
可传授的制度知识
如表1所示，制度供给至少由四个组分组成。相当明显的是，可传授的知识主要在第一部分，即公共管理以及单个组织的设计和管理。在这一微观层面上，企业可以被改组、摧毁以及重新创建；或在借鉴多国历史经验的基础上，进行更好或更糟糕的管理。组织理论和公共管理的理论在多大程度上可以制度化，就可以在多大程度上传播。我将在第2章讨论制度化可能性的大小。
表1. 制度能力的要素
在第二和第三部分内也有一些可传播的知识，即体制层面上的制度设计，尤其是可行的民主政治制度的设计。实际上，在1776年和1789年间成立的美利坚合众国就代表了创建民主政治制度的努力，其创建既基于理论设计标准，又吸取了其他国家的制度经验。德国和日本在战后制定的宪法也是刻意设计的产物。
这个层面上的问题并非有用知识不存在，而是罕有实际应用这些知识的机会。国家很少会在整个体制层面上重建，体制一旦建立起来，由于路径依赖的关系（即改变现行制度的高昂成本迫使人们留在现有路径上）也会使改革难以推行（Krasner 1984）。我们往往需要某种危机来创造重大制度改革的政治条件，这样的危机可以是外部的，譬如战争或来自外国政府的压力，也可以是内部的，譬如革命或者经济崩溃 。
国家的第四个供给要素，即规范和文化价值，受到公共政策的影响是十分有限的。的确，文化价值受到教育、领导、与社会的其他互动形式的影响。它们随着时间而改变。比如在过去的一代间，拉丁美洲的顶级经济技术官僚的职业素养已大幅提升，这得益于他们在北美和欧洲所接受的教育。他们带回了关于透明度和问责制的职业价值观，这些价值观在他们的国家产生了溢出效应。但在社会范围内产生变化所需的时间很长，而在短期内，文化价值只能在微观层面上发生改变，即在个别机构、学校或者乡村。
