20世纪90年代，许多国际金融机构的发展议程发生了巨大转变，大致如下所述。毫无疑问，在象限I比在象限IV好，但在制度实力强大和国家范围宽泛的象限II是否更好呢？又或者在制度软弱和国家有限的象限III更好？20世纪90年代初，许多经济学家首选象限III，理由是市场能够实现自我组织，或制度和剩余的国家能力能够在一定程度上实现自理。所谓的华盛顿共识是一个颇为明智的经济政策措施清单，其设计目的就是通过减少关税保护、私有化、削减补贴、放松管制来使国家沿着X轴向左移动。毕竟没有理由让巴西政府运营钢厂，或让阿根廷打造国内汽车产业。在许多情况下，转型和新兴市场国家收到的建议都是尽快转向国家范围较小的模式，原因是进行此类改革的政治机遇转瞬即逝，最好是一次性熬过全面调整的阵痛。
图7 改革路径
许多国家面临的问题是，在减持国有范围的过程中，他们要么削减国家范围，要么产生对新型国家能力的需求，这类能力或软弱，或根本就不存在。在某些国家，稳定和结构调整政策所要求的紧缩成为一刀切式地削减国家能力的借口，而不是仅仅在X轴右侧的活动。换句话说，改革的最佳路线是一边缩小范围，一边同时提高实力（见图7的路径I），但实际上许多国家的范围和实力双双下降，朝着东南方向发展（见路径II）。它们最后没有到达象限I，反而移动到象限III去了。
20世纪的最后二十五年，在撒哈拉以南非洲地区就发生了这样的改变。我们常常把撒哈拉以南非洲地区的政权称为“新家族制”（neopatrimonial）——也就是说，政治力量用于服务国家领导人支持者的依附者网络（Joseph 1987，Fatton 1992）。在某些情况下，譬如扎伊尔的蒙博托·塞塞·塞科（Mobutu Sese Seko），新家族制造成埃文斯（Evans 1989）所谓的“掠夺型”（predatory）行为，社会资源的很大一部分被某一个人窃走了。在其他情况下，它仅仅相当于寻租，就是利用公共部门重新分配财产的权利，对于某一利益群体特别关照——这往往指向一个家庭、部落、地区或民族。正如范德瓦尔（van de Walle 2001）指出的，新家族制政权（通常体现在总统官邸内）与韦伯式的理性官僚制度共存，这些官僚机构往往是殖民时代的遗存，其目的是执行例行的公共管理任务。新家族制网络经常受到现代国有部门的威胁，后者是它的资源竞争者。
非洲国家这样的双重性质意味着，捐助者在20世纪80年代和90年代所强加的稳定和结构调整方案导致了适得其反的意外效果。国际借贷共同体呼吁通过实施正统的调整和自由化方案削减国家的范围。但新家族制政权握有政治上的最终支配权，它们以外部条件为借口，削减了现代国有部门，同时保护并往往扩大新家族制的范围。因此，道路和公共卫生等基础设施的投资在二十年间大幅下降，小学教育和农业上的投资也同样骤减。与此同时，军队、外交服务以及和总统官邸工作有关联的所谓主权支出急剧增加。（例如在肯尼亚，总统办公室的员工总数从1971年的18 213人增长到1990年的43 230人。）任何国际贷款人或双边捐助在任何时候都不希望看到这个结局，但没有一个组织能够通过条款设置来阻止其发生，因为它们无法控制地方政治的结果。
华盛顿共识众多的支持者现在宣称，他们当然明白制度、法治和顺序得当的改革的重要性。但在80年代末至90年代初，政策讨论中很少涉及Y轴的国家能力和国家构建的问题。在没有适当体制的情况下进行自由化是有危险的，而华盛顿的政策制定者极少就此发出警告。事实上，政策制定者当时一般倾向认为，任何程度的自由化都要比不进行自由化要好。 [2]
直到历经了1997—1998年的亚洲经济危机，以及俄罗斯和其他一些国家所遭遇的问题，人们对于这些问题所进行的思考才开始转向。泰国和韩国所经历的金融危机与外国资本账户过早自由化和缺乏适当的监管制度有关，在缺乏监管的情况下，银行业突然间被大额度的短期国际资本所吞噬（Lanyi and Lee 1999; Haggard 2000）。现在回头来看，很显然在这种情况下，小规模的自由化比没有自由化更危险。譬如韩国放开其资本账户以作为进入经合组织（OECD）的条件，但没有相应放开它的股票市场或更大规模的外国直接投资。这样一来，那些想要从韩国经济奇迹中分一杯羹的外国投资者将他们的资金放在短期账户，一旦有危机迹象，他们可以在第一时间撤回资金。1996至1997年间，当韩国的现金账户开始恶化的时候，短期资本的撤离给韩国货币带来了巨大的压力。这就为1997年底的经济危机埋下了祸根。
俄罗斯和其他一些国家的问题略有不同。国有企业的私有化自然是经济改革的合理目标，但它需要强大的制度能力才能正常实现。私有化必然造成巨大的信息不对称，政府必须负责对此予以纠正。对资产和所有权必须进行正确地识别、估价和透明地转移；必须保护新的小股东的权益，以防止资产剥离、掏空和其他形式的滥用。因此，虽然私有化涉及国家功能范围的减少，但它需要运作良好的市场和高度的国家能力来实现。俄罗斯不具备这样的能力，致使许多私有化的资产没能落在可以实现其生产力的企业家手中。公共资源被所谓的寡头窃走，这使后共产时代的俄罗斯国家的合法性受到很大影响。
国家力量比国家功能范围更重要，这一新认识反映在正统自由市场经济学掌门人米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）2001年的一次访谈中。他指出，十年前，他对社会主义转型国家再三强调的一个词是：“私有化，私有化，私有化。”“可是我错了，”他说，“事实证明，法治大概比私有化更基础。”（对Milton Friedman的采访，Gwartney and Lawson 2002）
从经济效率的角度看，缩小国家范围更为重要，还是增加国家强度更为重要？ 换句话说，如果一个国家被迫在图7中的路径III和IV之间做出选择，哪一条路径可以带来更大的经济增长？这当然不可能一概而论，因为经济表现取决于具体的制度能力和国家功能，以及许多其他因素。但有证据表明，在广义上，国家制度的力量比国家功能范围更为重要。毕竟我们有西欧所有的经济增长记录，其国家功能范围远远大于美国，而其制度能力也十分强大。我在其他地方论及（Fukuyama and Marwah 2000），在过去四十年，东亚地区的表现之所以比拉美地区卓越，可能是前一区域国家制度的卓越品质，而不是在国家范围上的任何差异。东亚地区虽然有优越的经济表现，但各个国家地区的范围却大有不同，从极简的中国香港到高度干预的韩国，后者在其高速增长时期平均国内保护水平与阿根廷一样高（Amsden 1989）。所有这些国家仍然实现人均国内生产总值的高度增长。相比之下，在治理的几乎每一个层面，拉美地区的整体分数都要比亚洲低。
图8 税收比例与人均GDP的对比
就决定长期经济增长率而言，认为国家实力比范围更重要的另一个原因是，在许多国家，人均GDP和政府提取GDP的比例之间有相当强的正相关关系（见图8）。也就是说，较富裕的国家往往是通过它们的国有部门来获取较高比例的国家财富（World Bank 2002）。当然，税收的提取率是国家范围内的措施，特别在人均GDP更高的国家，同时它又是测量行政能力的指标（并且越来越多地被国际金融机构作为量化指标）。也就是说，任何国家都希望能够通过税收获得较高比例的GDP，但它们无法做到的原因是无力监控税收或执行税法。税收的提取率和发展水平之间存在着很强的正相关性，这表明，总体而言，国家范围过大的负面影响在长远看来可以被更强大的管理能力的正面影响所抵消。 [3]
