在开始分析国家在发展中的作用的时候，我想要提出这样一个问题：美国的国家是强还是弱？李普塞特（Lipset 1995）给出一个明确的答案：美国制度设计之目的就是削弱或限制行使国家权力。美国诞生于一次对抗国家权威的革命，其产生的反集权的政治文化体现在对国家权力的制约上，譬如明确保护个人权利的宪政、权力分离、联邦主义，等等。李普塞特指出，美国福利国家建立时间晚于其他发达民主国家，并一直保持在较为有限的范围内（例如没有全民医疗系统），美国对市场的管制要少得多，而在20世纪80年代和90年代，美国又率先削减福利国家。
另一方面，美国的国家在另一种意义上是非常强的。马克斯·韦伯（Max Weber 1946）将国家定义为“在一特定的领土内（成功）垄断武力合法使用权 的人类共同体”。换句话说，国家的本质是“强制执行”：最终可以派遣身着制服的专人用枪迫使人们遵守国家法律。在这方面，美国的国家是非常强大的：在联邦、州和地方各级，它有一个规模庞大的执法制度，执行一切法律法规，从交通规则，到商业法律，到违反人权法案，不一而足。由于各种复杂的原因，美国人不如其他发达民主国家的公民遵纪守法（Lipset 1990），但并不缺少拥有大量执法权力、广泛且往往惩罚力度强的刑事和民事司法体系。
换句话说，美国有一套有限政府的体制，这一体制历来限制国家行为的范围 ；在这一范围内，它的建立和执行法律政策的能力是非常强的。当然，有不少美国人无可厚非地觉得他们政府的效率和敏锐度实在不值一提（例如，参见 Howard 1996）。但是美国的法治是世界很多地区所艳羡的：那些抱怨当地机动车管理部门的美国人，应试着到墨西哥城或雅加达去考驾照或应对交通违规处理。
因此，我们需要区分清楚两者，国家活动范围指的是各国政府不同的功能和目标，而国家政权力量，或国家清晰透明地计划和执行政策和法律的能力，就是我们常说的国家或制度的能力。我们对于国家概念的理解常常混淆的是，实力 （strength）一词通常无差别地既指范围 ，又指实力 或者能力 。
对于国家这两个维度的区分使得我们可以就此创建一个坐标，以利于区分世界各地国家的国家特质。就国家的范围而言，我们从“必要和重要”到“有需要”再到“可有可无”画一条连续线，在某些情况下还可以包括“适得其反”甚至“有破坏性”。对国家功能的层级没有定论，特别是涉及像再分配和社会政策之类问题。但大多数人都同意的是，国家功能必须要有某种程度的层级：在提供全民医疗保险或免费的高等教育之前，各国必须能够保障公共秩序和国防，以抵制外来入侵。世界银行在1997年发布的《世界发展报告》（World Bank 1997）为国家功能提供了一份有说服力的列表，表中将功能分为三大类，范围从“最小”到“中等”到“积极”（见图1）。这个名单显然没有穷尽，但提供了一个颇有参考意义的国家范围标准。
如果我们在图2中将这些功能沿X轴分布，就可以在沿轴的不同点定位不同的国家，这一定位取决于它们有多么雄心勃勃，或者它们希望建立什么样的政府。当然有些国家会试图建立复杂的政府，譬如运营半官方机构或分配投资，而同时又确保基本公共利益，例如法律秩序或公共基础设施。沿着这条轴线，我们将各国依照其最雄心勃勃想要达成的功能类型来进行定位。
图1 国家的功能（来源：世界银行《世界发展报告》，1997）
另外还有一个完全独立的Y轴，它代表制度能力的强度。如上所述，强度在这个意义上包括制定和落实政策与执行法律的能力，用最少的官僚进行有效管理的能力，控制贪污、腐败、贿赂的能力，在政府机构中保持高度的透明度和问责制，以及最重要的是执行法律的能力。
图2 国家功能的范围
显然，对国家制度的实力，我们没有一个普遍认可的衡量标准。不同国家制度沿该轴可以在不同点上找到自己的位置。譬如埃及这样的国家有非常有效的国内安全制度，但却无法完成例如高效处理签证申请或给小型企业授权这般简单的任务（Singerman 1995）。其他国家，譬如墨西哥和阿根廷，在诸如央行等国家中心制度的改革上一直比较成功，但在控制财政政策以及保障优质的公共健康和教育方面却力不从心。这样一来，国家能力在不同功能上的表现可能会有所差别（见图3）。
在20世纪90年代，随着对于制度质量的重新强调，开发出一些相关指标以帮助沿Y轴定位各个国家。其中之一是由“透明国际”（Transparency International）推出的“清廉指数”，这一指数主要基于对在不同国家进行业务经营的商业群体的调查数据。另一种是私人制作的“国际国家风险指南指数”，这些指数分别用来测量腐败、法律和秩序、官僚质量等指标。此外，世界银行制定了涵盖199个国家的治理指标（Kaufmann, Kraay, and Mastruzzi 2003；有关治理的六个方面的指数可以参见世界银行的网站：www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2002）。此外还有一些更广泛的指标，譬如自由之家（Freedom House）的政治自由和公民自由指数，它把民主和个人权利整合到一个单一值上，并将“政体IV”（Polity IV）的数据集中于政权特征。 [1]
图3 国家能力（假设）
如果我们把范围和实力的这两个维度结合起来，放到一个图中，我们就得到图4这样一个坐标系。坐标系被整齐地分为四个象限，每一象限代表着对经济增长极为不同的影响。从经济学家的角度来看，最佳区域是在象限I，它结合了有限的国家功能与强大的制度效度。当然，如果一个国家朝着轴原点移动太远，其经济增长将会停止，也无法履行最低限度的功能，譬如保护产权，但我们的假设是，国家进一步沿着X轴向右移动，增长将下跌。
当然，经济上的成功不是偏好某一范围的国家功能的唯一原因；许多欧洲人认为，美国式的效率是以社会公正为代价的，他们宁可待在象限II而非象限I。另一方面，就经济表现方面而言，最差的地方是象限IV，在这一象限中，无能的国家承担起一系列雄心勃勃但它其实根本玩不转的功能。不幸的是，大量的发展中国家就位于这一象限中。
图4 国家和效率
为了更进一步地说明，我把若干国家放入这个坐标系中（见图5）。例如，美国的国家功能范围没有法国和日本那么宽泛；在产业政策上，美国没有像日本在20世纪60年代和70年代那样试图通过信贷分配管理广泛的结构调整，也不会拥有法国那样高能力的顶层官僚。另一方面，美国官僚制度的质量要远远高于大多数发展中国家。相比之下，土耳其和巴西的国有部门占据了大比例的GDP，运营国有产业，对范围广泛的经济活动进行规范和保护。
想要在各种象限内精准地定位每个国家是不可能的，即便没有其他原因，一个国家各个行政机关的能力也有所不同。如果我们直接通过收入转移（outright income transfer）和社会计划（social program）测量其大小，日本的福利国家不及法国或德国宽泛。相反，它利用各项规定（如保护小型家庭所有的零售业）及某些宏观经济体制提供同样的社会安全网，譬如工龄工资制度和私营部门的终身雇用制。然而，在历史上，日本的产业政策一直比大多数西欧国家更具有干预性，其国内监管水平也一直非常高。因此，日本应该位于某一典型的欧洲福利国家的左侧还是右侧，目前尚无法确定。
图5 国家坐标
我们也应当明确的是，随着时间的推移，国家也会在该坐标系内移动。事实上，这个坐标系的其中一个价值就是显示国家的动态变化的本质。因此，苏联早先的国家范围非常广泛（例如，没有私有财产），其行政能力中等，而后来功能范围越趋狭窄，国家能力也在相当程度上减弱了。日本在过去二十年里也经历了相同的转变：它在市场自由化、国有企业私有化、放松国内产业管制上（主要是迫于国际压力）做出了努力，但又犹豫不决，同时其引以为傲的官僚制度出现了滑坡（特别是财务省），或为社会利益所绑架。因此，在大约1980年到2000年间，日本和苏联/俄罗斯的国有部门同样向西南方向（按：指坐标系中的方位 ）移动，但显然它们从极为不同的出发点开始，并且以极为不同的速度移动（见图6）。
图6 国家机构力量和国家功能范围随时间而变
这些案例与新西兰形成鲜明对比，在20世纪80年代中期，新西兰在工党和财政部长罗杰·道格拉斯（Roger Douglas）的领导下开始了一系列自由化改革。到了80年代初，新西兰已经发展成世界上最广泛的福利国家之一，但很显然是朝着国家债务膨胀危机和银行储蓄持续下跌的方向发展。开始于1984年初的改革使新西兰元开始出现浮动；譬如取消外汇管制，补贴农业和消费，进口许可，奖励出口，将税收结构从收入和销售税转变为基础广泛的消费税，国有企业私有化（New Zealand Services Commission 1998）。这一切都是削减新西兰国家范围的经典措施。但随着1988年《国有部门法案》的通过，改革的第二阶段开始了，这一阶段旨在加强保留下来的核心国家机构的行政能力。这些改革要求各部门采用商业会计标准提交每月财务报告，并把它们置于首席执行官的指导之下。首席执行官都是通过合同聘用的，合同规定了聘用条件，增加管理的自由裁量权以实现管理模式的转换，即把各种投入都用于产生预定的产出，并在政府内部通过合同制等手段建立问责制度（Schick 1996; Boston et al. 1996）。因此，到20世纪90年代中期为止，新西兰朝着其选择的西北方向移动。
