福山之所以未能从理论上一以贯之地厘清国家能力与国家权力之间的关系，一个重要的原因在于福山关于国家构建的分析始终集中在政策层面的思考，尤其是对美国外交政策的思考，而不是以构建一套完整的国家理论为目标，这导致他在分析国家构建问题时将关注的重点放在构建一个国家结构或强化国家结构上，而忽略了从国家和社会的关系这一更广阔的视角分析国家构建问题。
福山在《国家构建》中如此定义国家构建：“国家构建是指建立新的政府制度以及加强现有政府。” [80] 福山全然没有意识到，如果“加强现有政府”超过一定限度，他所关注的“国家能力”便会受到削弱。应该说，在理论上存在一种可能性，国家权力如果过分膨胀，过多地侵入社会领域，乃至消除了与社会之间的界限，国家的自主性就会受到影响。对这一问题，德国著名政治学家、法学家卡尔·施密特的观点颇有启发。
施密特在魏玛共和国期间倡导建立一个强有力的国家，以实现健康的经济。不过，施密特敏锐地注意到，强有力的国家不等于权力宽泛的国家。为了从理论上探索强国家的特征，施密特把从文艺复兴以来的国家划分为三种类型，第一是17世纪的绝对主义国家。第二是自由主义的中立国家，国家在社会传统中保持中立地位，任凭社会各种团体之间在竞争与冲突中寻求平衡。第三种国家是随着福利国家的发展，逐步形成所谓全能国家（total state）。前两类国家都以国家与市民社会的分殊为基础，全能国家的特征则是国家与市民社会界限的消失。 [81]
施密特对全能国家的分析颇有价值。他明确认识到，全能国家的特征在于，国家权力无限扩大，并最终完全控制了社会。“这将导致国家与社会合二为一。在这种状态下，所有事情至少在潜在意义上都是政治的。国家因此便无法声称其独特的政治特征了。” 施密特认为，国家存活的基本条件是国家与市民社会维持明确的区分。一旦这一区分不复存在，一旦国家干预的范围超出“政治”领域，不再处理纯粹的政治问题，而是侵入社会生活的所有方面，国家的自主性与独立性就会消失，这将最终导致一种弱国家。施密特坚信，国家涉足的领域愈广，国家本身的有效性便愈差。 [82] 施密特甚至认为，如果国家与市民社会的二元对立由于全能主义国家的出现而打破，其最终结果必然导致国家的消亡。 [83]
二战以来不少历史社会学家在研究国家问题时也十分注意国家与社会的关系，关注国家的适当权力范围。这可以从若干重要历史社会学者关于国家的定义中看出。
查尔斯·蒂利在《西欧民族国家的形成》中给出过国家的定义：“一个控制了特定地域人口的组织如果具备下列特征的话，便是国家：（1）它与在该领域的其他组织产生了分殊（differentiated）；（2）它是自主的（autonomous）；（3）它是集权的（centralized）；（4）它的各个分支机构以制度化的方式彼此协调。” [84] 值得注意的是，蒂利强调国家是一个“组织”，其重要结构特征之一是它与社会有一定程度的分殊（differentiation）。
迈克尔·曼在阐释国家结构与功能时概括出国家的四个特征：“（1）一套分殊化（differentiated）制度及任职人员；（2）中心地位，亦即政治关系从中心向外部扩散；（3）在划定的领土范围内行使权力；（4）以垄断物理暴力为后盾而垄断了权威性约束规则制定权。” [85]
埃利亚斯直接将分殊的观念运用于解释现代国家问题。他指出，现代国家对暴力的垄断依赖于高度的社会分殊，一部分人开始专门作为“垄断暴力”的力量。“只有随着这种中央政权和专门的统治机构持久的独占的形成，统治单位才具有‘国家’的性质。” [86]
不过，在众多历史社会学国家研究的文献中，贾恩弗朗哥·波齐的研究对国家权力与国家自主性关系的分析颇有见地。波齐有深厚的德国历史学与法学知识背景，他的研究显然受到包括施密特在内的德国法学与历史学影响。波齐关于国家的定义包括组织、分殊、强制控制、主权、领土、集权、不同部分之间的正式协助等特征。 [87] 波齐在给国家下定义时，强调“分殊”的重要性。所谓分殊，是国家作为“组织”特征的应有之义。“当国家组织行使了所有政治职能而且仅仅行使政治职能时，分殊达到最大化。” [88] 我们有必要强调波齐在这里的表述，他理想的国家是行使“所有”政治职能，而且“仅仅”行使政治职能。前者表达了国家对合法使用暴力权力的垄断，后者则强调国家与市民社会和个人权利的区分。有时，波齐也用“功能专门化”（functional specificity）来表达同样的内容，他认为功能专门化是现代国家的特征。现代国家“不再像古希腊的‘城邦’（politeia）那样直接等同于宽泛意义上的社会”，“国家并不声称或企图囊括并控制全部的社会存在”。 [89]
波齐关于国家的分类在很大程度上沿袭了施密特的分类。他认为近代国家的演变经历了封建主义、等级制国家、绝对主义国家和立宪国家几个阶段。在当代世界，国家演变为西方的自由主义民主国家和苏联的政党国家两种类型。波齐对自由主义民主国家的发展前景颇为悲观。他注意到“20世纪工业社会中国家的结构以及国家的活动方式”产生了重要变化。一方面，“国家机构的规模和数量不断扩张”，另一方面，国家在“社会活动的管理以及个人的活动和机会提供方面承担了越来越重要的功能”。 [90] 国家超越了单纯的政治职能，渗透入市民社会和个人生活，造成市民社会不同的利益团体影响公共决策。
这种状况造成现代国家的危机：自由主义民主国家开始丧失“国家在早期确立其独特性时所具有的两个特征——也是它的优越性——即国家作为一种制度化的政治权力中心的特征：统一和理性”。 [91] 尤其是统一性，它是国家结构的基本特征。根据波齐，统一性意味着国家“从制度上将领土范围内从事政治活动的所有社会单位纳入一个单一的中心。在这一结构中，政治中心行使最高的政治创议权力，动员和控制所有其他单位，将这些单位看作是一个复杂政治分工体系的组成部分，由政治中心统一实施领导和监督”。 [92]
波齐分析道，现在，由于国家权力过分扩张，国家已经不再是蒂利所定义的那种“组织”，而成为“一种庞大的、多样的、复杂的组织环境”。“国家内部的各个组成部分本身成为彼此分离的、在很大程度上自主的组织。这些组织极力摆脱更高层单位的有效领导和监督，并且相互之间展开竞争，或者互相之间结盟以逃避和抵制更高单位对它们实施的官方领导或监督活动。” [93] 这种情形导致“当代国家结构退回到那些类似于国家出现之前或国家成熟之前的政治安排”。波齐甚至用封建的术语将各单位的权力描述为“封地”：一方面国家机构之间互相孤立并形成竞争，另一方面，公共权力被许多私人权力（尤其是经济权力）所篡夺。 [94]
波齐在分析自由主义民主国家危机的同时也分析了当时的苏联国家体制。苏联国家体制的特征是“国家活动范围的高度扩张”，国家控制经济、社会生活所有方面。他将这种国家体制称为“单元组织的社会”。“在该社会中‘几乎所有社会活动都是由一个任命制产生的等级结构在统一命令指挥下进行安排的’。它所需要应对的是将一个庞大的、日益发达和复杂的社会看作是一个单一的组织，通过一个单一的、广泛的和专断的命令结构来接受各种来自上级的重要命令，它不需要处理任何独立的社会力量所代表的利益和战略——因为社会内部不存在需要应对的任何独立社会力量。” [95]
波齐对苏联模式的国家体制发展前景颇为负面。他断言单元组织的社会无法建立一个更为发达的经济秩序，并最终会导致经济上的失败。 [96]
如果将福山的国家定义和上述重要历史社会学的定义比较，可以发现，福山的定义令人诧异地忽略了国家与社会“分殊”（differentiation）这一特征。如前文所述，福山关于国家的定义包括：第一，享有集中的权力；第二，对合法强制权力的垄断；第三，领土性；第四，等级制；第五，宗教信仰所产生的合法性。 [97] 福山似乎没有意识到国家与社会分殊作为现代国家根本结构特征这一问题。
引入国家与社会关系的视角是理解国家能力与国家自主性的关键。譬如，如果抛开国家与社会的关系，仅仅从国家内部结构的角度分析问题，我们便无法理解传统中国的国家、改革开放前的国家和今天的国家有哪些区别，也无法理解中国自1978年以来在国家构建方面的成就。
应该说，从20世纪80年代开始，中国进行了一系列在本质上是以现代国家构建为目标的改革。当然，由于中国改革以前政治制度的全能主义特征，中国现代国家的构建路径不同于近代西方。在近代西方，国家构建的过程是逐步建立国家制度、官僚制度、现代公共财政制度的过程，换句话说，是一个从无到有的“立”的过程。而中国现代国家构建的过程则是一个复杂的破与立交织的过程。在中国的环境下构建现代国家面临双重任务，即在缩小国家权力范围的同时增强国家提供公共产品的能力，或者，换句话说，在解构全能主义国家（de-totalization）的同时实现现代国家构建（state building），重新构建专门履行国家职能的、以分殊与有限政府为原则的国家机构。 [98] 只有实现了现代国家的构建，才可能建立具有普遍意义的法律秩序，为社会主义市场经济制度的建立、为经济发展提供了保障。这种改革路径的选择是中国的政治改革与苏联、东欧政治改革的根本区别。
由于福山在讨论国家构建时忽略了国家与社会的关系问题，他在整个国家问题的讨论中几乎全然没有关注苏联体制所产生的全能主义国家的制度特征。他在这部皇皇巨著中几乎没有关于苏联、东欧、改革开放前中国的描述。而且，对中国改革开放以来在国家构建方面的巨大改革几乎只字未提，似乎中国改革前后的国家属于同一类型。事实上，中国改革开放之后在国家体制方面的变化是巨大的，从全能主义国家转变为具有一定程度的国家与社会分殊的社会。如果不理解这种转变，就无法解开中国最近三十多年来快速经济发展之谜。在一个全能主义体制下是无法发展出市场经济的。
而且，在笔者看来，引入国家与社会的关系不仅对理解中国和苏联、东欧的改革有意义，而且对于理解福山所关注的西方的“政治衰败”或许也有所裨益。福山在《政治秩序与政治衰败》中将美国政治的衰败解释为因民主蜕化而产生的国家非人格化特征的弱化。但是，如果我们将视野不仅局限于美国，而且扩展到欧洲，我们或许可以看到波齐所担心的自由主义民主国家，即福利国家的困境。由于国家权力的极速扩张，欧洲国家的职能已经远远超出“仅仅政治”的范围，这或许可以部分解释国家在“政治”领域的无能。
笔者对福山的国家理论虽有所批评，但丝毫不降低笔者对福山贡献的高度评价。通常而言，学术著作的贡献可以有多种方式。有的以其哲理的深刻与逻辑的严密在理论上有所创新；有的以其资料的丰富扎实为学术界提供新的增量知识；有的以其视角的敏锐新颖启迪人们思考。福山自1989年发表《历史的终结？》以来，始终站在政治理论界探索的前沿，不断思考世界出现的新问题，探索解释这些问题甚至解决这些问题的方式。他的国家理论对于中国学术界以广阔的历史视角与宽泛的比较视角思考中国自身的国家问题一定会有诸多启迪意义。
[1]著名社会学者迈克尔·曼称赞福山的著作是“伟大的学术成就”，“展示了作者杰出的独立思想与令人赞叹的广博知识”。（Michael Mann, “Freedom’s Secret Recipe: Balancing the State, Law, and Accountability,” Foreign Affairs , Vol. 91, No. 2, March/April 2012.)
[2]福山，《国家构建》，学林出版社，2017，7页。
[3]福山，《国家构建》，学林出版社，2017，7—8页。
[4] Joel Migdal, “Review of ‘State-Building: Governance and World Order in the Twenty-first Century ’ ,” American Journal of Sociology, Vol. 111, No. 2 (September 2005), pp. 654-655.
[5]米格代尔，《强社会与弱国家：第三世界的国家社会关系及国家能力》，凤凰出版集团，2009。（Joel Migdal, Strong Societies and Weak States , Princeton University Press, 1988.）
[6]Fukuyama ed., Nation-Building:Beyond Afghanistan and Iraq, The Johns Hopkins University Press, 2006.
[7]Fukuyama ed., Nation-Building:Beyond Afghanistan and Iraq, The Johns Hopkins University Press, 2006，p. 131。
[8]Fukuyama ed., Nation-Building:Beyond Afghanistan and Iraq, The Johns Hopkins University Press, 2006，p. 14。
[9]Francis Fukuyama, America at the Crossroads: Democracy, Power, and the Neo-conservative Legacy , Yale University Press, 2006. 关于美国新保守主义对布什外交政策的影响，可参阅笔者的“美国新帝国主义全球战略的政治哲学解读”（2003），李强，《群己论识》，中国法制出版社，2008，81—103页。
[10]Francis Fukuyama, America at the Crossroads: Democracy, Power, and the Neo-conservative Legacy , pp.4-5. 中文翻译参见周琪译，《美国处在十字路口：民主、权力与新保守主义的遗产》，中国社会科学出版社，2008，3—4页。
[11] Francis Fukuyama, America at the Crossroads: Democracy, Power, and the Neo-conservative Legacy ，p. 7；中译本，5页。
[12] Francis Fukuyama, America at the Crossroads: Democracy, Power, and the Neo-conservative Legacy , p. 7；中译本，5—6页。
[13] Francis Fukuyama, America at the Crossroads: Democracy, Power, and the Neo-conservative Legacy , p. 10；中译本，7—8页。
[14]福山，《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》，广西师范大学出版社，2012，16页。
[15]福山，《政治秩序的起源》，79—80页。
[16]福山，《政治秩序的起源》，441页。
[17]福山，《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》，广西师范大学出版社，2015，19—20页。
[18]福山，《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》，广西师范大学出版社，2015，20页。
[19]福山，《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》，广西师范大学出版社，2015，21页。
[20]Gianfranco Poggi, The Development of the Modern State: a Sociological Introduction , Stanford University Press, 1978, p. xiii.
[21]关于英美社会科学传统中国家理论的缺失，参见J. P. Nettl, “The State as a Conceptual Variable,” World Politics , Cambridge University Press, Vol. 20, No. 4 (Jul., 1968), pp. 559-592. 关于牛津唯心主义的国家理论，可参见鲍桑葵，《关于国家的哲学理论》，汪淑钧译，商务印书馆，1995；霍布豪斯，《形而上学的国家论》，汪淑钧译，商务印书馆，2012。
[22]彼得·埃文斯、迪特里希·鲁斯迈耶、西达·斯考克波，《找回国家》，三联书店，2009。
[23]参见Stephen Holmes, “Can weak-state Liberalism Survive?” in Dan Avnon and Avner De-Shalit ed., Liberalism and Its Practice, Routledge, 1999, pp. 31-49；史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·桑斯坦，《权利的成本——为什么自由依赖于税》，北京大学出版社，2004。
[24]福山，《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》，广西师范大学出版社，2012，459—460页。
[25]《国富论》，下册，254页。
[26]《国富论》，下册，272页。
[27]《国富论》，下册，284页。关于自由主义理论中的现代国家观念，笔者曾撰写过若干论文：“国家能力与国家权力的悖论”（《中国书评》，1998年第11期）；“自由主义与现代国家（陈祖为主编，《政治理论在中国》，香港，2001）”；“后全能主义体制下现代国家的构建”（《战略与管理》，2001年第6期）；“从现代国家构建的视角看行政管理体制改革”（《中共中央党校学报》，2008年第2期）。
[28]马克斯·韦伯，《经济通史》，姚曾廙译，韦森校订，上海三联书店，2006，212页。
[29] Robin Cantor et al, Making Market: An Interdiciplinary Perspective on Economic Exchange ， London: Greenwood Press, 1992, pp. 12-15.
[30] Francis Fukuyama, America at the Crossroads: Democracy, Power, and the Neo-conservative Legacy , pp.122-123.
[31] Francis Fukuyama, America at the Crossroads: Democracy, Power, and the Neo-conservative Legacy ，p. 123。
[32] Francis Fukuyama, America at the Crossroads: Democracy, Power, and the Neo-conservative Legacy ，p. 125。
[33] Francis Fukuyama, America at the Crossroads: Democracy, Power, and the Neo-conservative Legacy , p. 125；参照中译本，111页。
[34] Francis Fukuyama, America at the Crossroads: Democracy, Power, and the Neo-conservative Legacy ，p. 116；中译本，103页。
[35] Francis Fukuyama, America at the Crossroads: Democracy, Power, and the Neo-conservative Legacy 。
[36] Francis Fukuyama, America at the Crossroads: Democracy, Power, and the Neo-conservative Legacy ，p. 126；中译本，112页。
[37] Francis Fukuyama, America at the Crossroads: Democracy, Power, and the Neo-conservative Legacy , p. 131；中译本，116页。
[38] Francis Fukuyama, America at the Crossroads: Democracy, Power, and the Neo-conservative Legacy ，p. 140；参照中译本，125页。
[39] Francis Fukuyama, America at the Crossroads: Democracy, Power, and the Neo-conservative Legacy ，p. 141；参照中译本，126页。
[40]福山，《政治秩序的起源》，5页。
[41]福山，《政治秩序的起源》，11页。
[42]李强，“自由主义与现代国家”，陈祖为主编，《政治理论在中国》，香港：牛津大学出版社，2001。
[43]李强，“自由主义与现代国家”，陈祖为主编，《政治理论在中国》，香港：牛津大学出版社，2001。
[44]福山，《政治秩序的起源》，13页。
[45]Michael Mann, “Freedom’s Secret Recipe: Balancing the State, Law, and Accountability,” Foreign Affairs , Vol. 91, No. 2 (March/April 2012), p. 161.
[46]福山，《政治秩序的起源》，21页。
[47]福山，《政治秩序的起源》，19页。
[48]福山，《政治秩序的起源》，104页。
[49]福山，《政治秩序的起源》，106页。
[50]福山，《政治秩序的起源》，109页。
[51]福山，《政治秩序的起源》，110页。
[52]福山，《政治秩序的起源》，99页。
[53]福山，《政治秩序的起源》，112页。
[54]福山，《政治秩序的起源》，101页。
[55]许田波，《战争与国家形成：春秋战国与近代早期欧洲之比较》，徐进译，上海世纪出版集团，2009，5页。
[56]许田波，《战争与国家形成：春秋战国与近代早期欧洲之比较》，徐进译，上海世纪出版集团，2009，146—147页。
[57]许田波，《战争与国家形成：春秋战国与近代早期欧洲之比较》，徐进译，上海世纪出版集团，2009，148页。
[58]福山，《政治秩序的起源》，226—227页。
[59]福山，《政治秩序的起源》，25页。
[60]福山，《政治秩序的起源》，71页。
[61]福山，《政治秩序的起源》，67页。
[62]福山，《政治秩序的起源》，71页。
[63]福山，《政治秩序的起源》，105页。
[64]福山，《政治秩序的起源》，126页。
[65]福山，《政治秩序的起源》，27页。
[66]福山，《政治秩序的起源》，205页。
[67]福山，《政治秩序的起源》，307页。
[68]福山，《政治秩序的起源》，28页。
[69]Gregory Melleuish, “Francis Fukuyama and the Origins of Political Order and the State: A Historical Critique,” Australian Journal and Politics and History , 2012.
[70]关于福山未能区分国家权力与国家能力的批评，参见章永乐，“后知后觉者中的先醒者——评福山《政治秩序的起源——从前人类时代到法国大革命》”，《观察者网》，2013年12月17日。
[71]福山，《国家构建》，18—19页。
[72]福山，《国家构建》，19页。
[73]福山，《国家构建》，20页。
[74]Michael Mann, States War and Capitalism , Oxford: Blackwell, 1988, pp. 5-9.
[75]Michael Mann, States War and Capitalism , Oxford: Blackwell, 1988, 20页。
[76]福山，《国家构建》，127—128页。
[77]福山，《国家构建》，17页。
[78]福山，《国家构建》，29页。
[79]David Apter, “Book Review: State Building,” in The International History Review , Vol. 28, No. 3 (Sep., 2006), pp. 695-698.
[80]福山，《国家构建》，7页。
[81]参见，Carl Schmitt, The Concept of the Political , pp. 22-3; Renato Cristi, Carl Schmitt and Authoritarian Liberalism , University of Wales Press, 1998, pp. 184-6.
[82] Renato Cristi, Carl Schmitt and Authoritarian Liberalism, p. 190.
[83] Renato Cristi, Carl Schmitt and Authoritarian Liberalism, ，p. 182.
[84]Charles Tilly, “Reflections on the history of European state-making,” in The formation of national states in Western Europe , ed., Charles Tilly, Princeton: Princeton University Press, 1975, p. 70.
[85]Michael Mann, State, War and capitalism , Oxford: Blackwell, 1988, p. 4.
[86]埃利亚斯，《文明的进程》（II），118页。
[87]Gianfranco Poggi, The state: Its Nature, Development and Prospects , Polity Press, 1990, pp. 19-23; 参照陈尧译，贾恩弗朗哥·波齐，《国家：本质、发展与前景》，上海世纪出版集团，2007，20—24页。本文在引用波齐的文本时参照了中译本。
[88]Poggi, p. 20; 中译本，21页。
[89] Gianfranco Poggi, The Development of the Modern State: a Sociological Introduction, Stanford University Press, 1978，pp. 96-97.
[90] Gianfranco Poggi, The Development of the Modern State: a Sociological Introduction, Stanford University Press, 1978，130页。
[91] Gianfranco Poggi, The Development of the Modern State: a Sociological Introduction, Stanford University Press, 1978，186页。
[92] Gianfranco Poggi, The Development of the Modern State: a Sociological Introduction, Stanford University Press, 1978，186页。
[93]Gianfranco Poggi, The Development of the Modern State: a Sociological Introduction, Stanford University Press, 1978，186页。译文参照原文稍有修改。
[94] Gianfranco Poggi, The Development of the Modern State: a Sociological Introduction, Stanford University Press, 1978，187页。
[95] Gianfranco Poggi, The Development of the Modern State: a Sociological Introduction, Stanford University Press, 1978，168页。
[96] Gianfranco Poggi, The Development of the Modern State: a Sociological Introduction, Stanford University Press, 1978，171页。
[97]福山，《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》， 79—80页。
[98]参见李强，“自由主义与现代国家”，陈祖为等编，《政治理论在中国》，香港：牛津大学出版社，2001，166页。
