福山国家理论最明显的缺憾是他未能从理论上清晰区分国家权力与国家能力两个不同的概念。诚然，福山并未像国内一些论者所批评的那样全然忽视了两者的区分。 [70] 事实上，福山在《国家构建》中辟出专门章节厘清国家的“范围与实力”。他以美国为例，提出一个似乎具有悖论意义的问题：“在开始分析国家在发展中的作用的时候，我想要提出这样一个问题：美国的国家是强还是弱？”一方面，美国奉行自由主义的有限政府原则，“美国制度设计之目的就是削弱或限制行使国家权力。美国诞生于一次对抗国家权威的革命，其产生的反集权的政治文化体现在对国家权力的制约上，譬如明确保护个人权利的宪政、权力分离、联邦主义，等等”。此外，“美国福利国家建立时间晚于其他发达民主国家，并一直保持在较为有限的范围内（例如没有全民医疗系统），美国对市场的管制要少得多……”但是，“另一方面，美国的国家在另一种意义上是非常强的。马克斯·韦伯将国家定义为‘在一特定的领土内（成功）垄断武力合法使用权的人类共同体’。换句话说， 国家的本质是‘强制执行’：最终可以派遣身着制服的专人用枪迫使人们遵守国家法律。在这方面，美国的国家是非常强大的：在联邦、州和地方各级，它有一个规模庞大的执法制度， 执行一切法律法规，从交通规则，到商业法律，到违反人权法案，不一而足”。“美国有一套有限政府的体制，这一体制历来限制国家行为的范围；在这一范围内，它的建立和执行法律政策的能力是非常强的。” [71]
为了从理论上厘清国家权力和能力的关系，福山给出两个概念的定义：“国家活动范围指的是各国政府不同的功能和目标，而国家政权力量，或国家清晰透明地计划和执行政策和法律的能力，就是我们常说的国家或制度的能力。我们对于国家概念的理解常常混淆的是，实力（strength）一词通常无差别地既指范围，又指实力或者能力。” [72]
在厘清概念的基础上，福山进一步以坐标横轴和竖轴的方式表达国家权力范围和能力的不同。坐标横轴代表国家权力的范围，福山将国家权力大致划分为“应对市场失灵”和“促进公平”两大类。福山十分清楚从古典自由主义有限政府理论到20世纪福利国家理论之间的各种政策主张。他将国家权力范围划分为从“最小”到“中等”到“积极”三类，“最小国家”的基本职能是“提供纯粹的公共产品”，包括国防、法律与秩序、产权保护、宏观调控、公共卫生等。可以看出，这个清单与亚当·斯密所设想的国家职能基本吻合，这也是当代所谓“新自由主义能够接受的最小国家职能”。“中等国家”职能则扩展到“应对外部性”、“反垄断”、“克服信息不完整”、“提供社会保险”等领域。“积极国家”的职能则进一步扩展到“协调私人活动（如培育市场和进行集体激励）”和实行“再分配”等方面。
坐标竖轴代表制度能力的强度。“强度在这个意义上包括制定和落实政策与执行法律的能力，用最少的官僚进行有效管理的能力，控制贪污、腐败、贿赂的能力，在政府机构中保持高度的透明度和问责制，以及最重要的是执行法律的能力。” [73]
福山又进一步将坐标横轴与竖轴，即国家权力范围和实力这两个维度结合起来，放到一个图中，形成一个坐标系。坐标系被划分为四个象限，每一象限代表着对经济增长极为不同的影响。第一种类型“结合了有限的国家功能与强大的制度效度”，这就是新自由主义的理想国家。第二种类型是以欧洲为代表的福利国家类型。“许多欧洲人认为，美国式的效率是以社会公正为代价的，他们宁可待在象限II而非象限I。”最差的状况是象限IV，“在这一象限中，无能的国家承担起一系列雄心勃勃但它其实根本玩不转的功能。不幸的是，大量的发展中国家就位于这一象限中”。
福山关于国家权力和国家能力的分析，包括由横轴、纵轴构成的坐标系让人想到著名社会学者迈克尔·曼的理论。迈可尔·曼区分了两个层面的国家权力。其一是国家的专制权力（despotic power），即国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围（range）。其二是国家的基础性权力（infrastructural power），即国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力（capacity）。根据这两种权力强弱的状况，迈可尔·曼对历史上以及现实中的国家作了分类，归纳出四种理想类型：一、两种权力均弱型，如西欧中世纪的封建国家；二、强专制权力弱基础性权力型，如中华帝国、罗马帝国等传统帝国；三、弱专制权力强基础性权力型，如西方近代以来的官僚制国家；四、两种权力均强型，当代的极权主义国家即属于此类。 [74]
令人诧异的是，福山在《国家构建》中并未提及迈克尔·曼的观点，甚至未提及曼的名字。作为一本专门研究国家构建的著作丝毫没有注意到在这个领域如此有影响的著作，实在是一大缺憾。
在厘清国家权力范围和国家实力的基础上，福山明确表达了他理想中的国家模式。在他看来，从经济学家的角度来看，最佳区域是在象限I，它结合了有限的国家功能与强大的制度效度。最差的状况是象限IV，代表国家权力范围宽泛，但能力很弱。
福山以新西兰改革为例展示了他关于最佳国家的概念。“在80年代中期，新西兰在工党和财政部长罗杰·道格拉斯（Roger Douglas）的领导下开始了一系列自由化改革。”在改革的第一阶段，政府采取了一系列削减国家范围的经典措施，譬如取消外汇管制，补贴农业和消费，进口许可，奖励出口，将税收结构从收入和销售税转变为基础广泛的消费税，国有企业私有化。在改革的第二阶段，政府致力于加强保留下来的核心国家机构的行政能力。通过两个阶段的改革，到20 世纪90 年代中期为止，新西兰朝着缩小国家权力、增强国家能力的方向发展。 [75]
但令人遗憾的是，福山从未始终如一地将国家权力与能力的区分贯穿在他论述的全过程，他的整个论述在逻辑上颇为混乱。我们可以在“范围与能力”的概念讨论中看到他对国家权力与能力的区分，但当他论述20世纪政治发展的趋势时，他似乎全然忘记了这种区分，而是泛泛地讨论国家的强大与弱小问题。在《国家构建》的结论部分，福山写道：
“在过去一代间，世界政治中的趋势一直是削弱国家。这一趋势有着规范性和经济的原因。在20世纪，多个国家太过强大：它们专横地对待民众且侵略邻国。有些国家虽然不是独裁，但仍然因为国家范围过大而阻碍经济增长，使得各种机构功能失灵且低效。因此，这一趋势是削减国有部门的规模，转向市场或者公民社会去激发出其该有的社会功能。与此同时，全球经济增长通过提高信息、资金以及（在略低的程度上）劳工的流动性，已削弱了主权民族国家的自主性。”
“对于后9·11时代来说，全球政治的主要问题不再是如何削弱国家，而是如何构建它。对个别社会和全球社会来说，国家消亡不是乌托邦的序曲，而是灾难的前奏。” [76]
类似的概念混淆在福山《国家构建》这一薄薄的小册子中并不是例外，而是通例，这尤其表现在福山多次颇为随意地批评新自由主义和华盛顿共识。诚然，对新自由主义的批评绝非仅仅福山而已，福山的问题在于，他在批评新自由主义时混淆了多种不同的概念，以一种专业学者难以接受的混乱逻辑对新自由主义提出批评。
譬如，福山在论及华盛顿共识主张减少国家对经济事务的干预写道：
“现在回头看来，华盛顿共识本身并没有什么不妥：在很多情况下，发展中国家的国有部门都是经济增长的障碍，这一问题在长远看来只能通过经济自由化来解决。但是，问题在于，尽管国家在某些方面需要削减，在其他方面却需要加强。那些推动经济自由化改革的经济学家在理论上对此有非常清楚的认识。但在这一时期，因为严重偏向强调削减国家功能，这可能常常混淆为或被有意曲解为全面削减国家能力。国家构建至少是与国家削减同样重要，但却从未受到同等的重视。结果是，在许多国家，经济自由化改革未能兑现其承诺。事实上，一些国家缺少适当的体制框架，自由化让它们陷入比没有自由化还要糟糕的境地。问题在于，缺乏对国家的不同维度以及这些不同维度是如何与经济发展相关的概念性理解。” [77]
很显然，福山的这些批评并不构成对新自由主义的学理批评。他充其量只能说是对以新自由主义名义出现的某些具体政策的批评。因为，福山十分清楚，作为一种意识形态，新自由主义并非不注意国家提供基本公共产品的职能。福山明白无误地承认，“华盛顿共识众多的支持者现在宣称，他们当然明白制度、法治和顺序得当的改革的重要性”。福山只是抱怨，在许多新自由主义者主导的具体政策中，特别是“在80年代末至90年代初，政策讨论中很少涉及Y轴的国家能力和国家构建的问题。在没有适当体制的情况下进行自由化是有危险的，而华盛顿的政策制定者极少就此发出警告。事实上，政策制定者当时一般倾向认为，任何程度的自由化都要比不进行自由化要好”。 [78]
由于福山未能从理论的角度厘清国家权力和国家能力的关系，他往往在不同场合的论述中把几类不同的问题混为一谈。譬如，当他论及20世纪80年代削弱国家的趋势时，他会把苏联东欧从极权主义向一定程度的有限政府的转化、以里根和撒切尔为代表的欧美新自由主义改革以及第三世界特别是非洲地区国家构建问题混为一谈。他在描述撒切尔主义、里根主义的改革时，他似乎让读者相信，这些改革是削弱国家能力的改革。事实上，不论人们对里根和撒切尔的改革方向做出何种评价，这些改革在国家提供基本公共产品方面的职能不仅没有削弱，而且有所加强。按照亚当·斯密关于国家基本职能是安全、司法公正以及市场无法提供的重大公共产品三个方面的说法，里根期间美国政府在这些方面的职能不仅没有削弱，而且还有所增强，至少美国国防开支的增加和国防能力的提升是人们普遍认可的事实。
福山这种对不同概念的混淆展示了作者虽然具有极其敏锐的观察力，但却无法将这种观察力上升为逻辑缜密的理论思考。无怪乎著名政治学者艾伯特在评论福山的著作时对福山的理论混乱颇有微词。艾伯特注意到，以最近几十年的美国为例，一方面，相当一部分原来由国家履行的职责转移到市场，另一方面，国家在军事、法律和制度建设方面的力量大大增强。按照福山的逻辑，艾伯特问道：“这种转变意味着美国在走向强国家还是弱国家？” [79]
