前面两章，我讨论了民族国家层面上的治理不善和制度不健全或缺失问题，它成为影响个别贫困国家经济发展的主要障碍。这也是一个影响整个国际体系的重要问题。主权和民族国家作为威斯特伐利亚体系（Westphaliansystem）的基石，到今天已经被蚕食，其原则也饱受冲击，因为一个国家的内部状态——换句话说，它的内部治理问题——对于国际体系中的其他成员有着重要的影响。但谁有权或合法性去侵犯另一个国家的主权，这又是为了什么目的？有没有一种国际合法性，其本身并不依赖于主权民族国家的存在和力量？如果没有，对主权论的抨击不就自相矛盾了吗？在这一章中，我将讨论这组相互关联的问题。
自冷战结束后，软弱或失败国家已经毫无争议地成为国际秩序最重要的问题（Crocker2003）。软弱或失败国家侵犯人权，制造人道主义灾难，激起大规模移民，并攻击他们的邻国。自9·11以来，很明显它们还庇护那些对美国和其他发达国家造成巨大破坏的国际恐怖分子。
从1989年柏林墙倒塌到2001年的 9·11，这一期间绝大部分的国际危机都围绕着软弱或失败国家。其中包括索马里、海地、柬埔寨、波斯尼亚、科索沃、卢旺达、利比里亚、塞拉利昂、刚果和东帝汶。国际社会以各种名目插手每一次冲突——往往为时已晚，且资源太少——在一些时候，最后甚至完全接管当地机构的治理功能。
9·11袭击事件揭示的是完全不同的问题。阿富汗的国家是如此软弱，以至于让一股非国家势力基地恐怖组织（al-Qaida）所实际劫持，并将其作为全球恐怖活动的基地。这些攻击表明暴力的途径已经变得民主化了：非国家势力与大规模杀伤性武器（WMD）结合的可能性突然意味着，在地球上遥远的混乱一端发生的事情，也会对美国和其他富裕强大的国家造成巨大的影响。传统的威慑形式或遏制对这类非国家势力不起作用，所以安全利益要求深入国家内部并改变它们的政体，以防止未来威胁的产生。失败国家从前多被视为人道问题或人权问题，现在突然变成了重大的安全问题。用迈克尔·伊格纳季耶夫（MichaelIgnatieff 2003）的话来说：“在20世纪90年代，这是一幅历史想象的全面破灭，后冷战的西方从未想到，世界上许多[东西势力]交叠区域出现的国家秩序危机——从埃及到阿富汗——最终成为它们国内安全的威胁。”
除了索马里或阿富汗这样的赤贫失败国家，还有另一种类型的治理问题导致国际不稳定。中东地区动荡的背景原因是缺乏民主、多元化，或者说在大部分阿拉伯世界，其政治缺乏实质性的民众参与（UnitedNations Development Program 2002）。该地区的统治越来越专制的特征被视为是美国的教唆，譬如美国对沙特阿拉伯或埃及政权的支持就被指责别有用心。这一区域在经济上处于停滞状态，很大程度上已经错过了20世纪80年代和90年代席卷拉丁美洲、亚洲和发展中世界其他地区的经济改革浪潮。这种停滞（或倒退，沙特阿拉伯的人均国内生产总值在过去二十年间下降了大约三分之二）刚好又发生在这些国家的青年人口膨胀时期，于是导致数以万计的男青年失业。和在发展中世界的其他地区一样，这种停滞多是因为国家管理不善，没有激发企业家精神和有效率的市场。以色列—巴勒斯坦冲突也有治理层面的原因：20世纪90年代奥斯陆和平进程存在重大缺陷，即未能要求在巴勒斯坦权力机构内部设立民主问责制，或阻止高层腐败和寻租。
新帝国
自9·11以来，美国外交政策的逻辑有两个走向，要么美国需要对软弱国家的治理负起责任，要么把问题抛给国际社会。虽然布什政府否认它有帝国野心，但布什总统2002年6月份在西点军校的讲话以及《美国国家安全战略》（National Security Strategy of the United States 2002）表明，先发制人，或者更恰当地说，防御性战争，使美国有理由出手治理那些对其构成恐怖主义威胁的国家内部的潜在敌对人群。这一理念于2001年在阿富汗付诸实践。美国将卡尔扎伊政府扶上台，它比被取代的塔利班政权更体面且更有远见，在美国力量的支持下，这一政权基本上稳固下来了。它的权力为全国各地的各种军阀所质疑，其合法性也遭到残存的塔利班武装分子的质疑。阿富汗战争迫使美国军事力量进入塔吉克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦等国，所有这些国家之前都是在苏联势力范围之内，且都有严重的内部治理问题。
2003年3月，美国开始了一个更加雄心勃勃的项目，即推翻伊拉克的复兴党政权，并将这个国家改造成运作良好的民主国家。布什总统在2003年2月26日的一个演讲中说：“当我们聚集在这里时，我们的国家和文明世界正进入一个历史关键时期。历史的一部分由别人撰写，其余的由我们撰写。”他制定了一个非凡的议程，不仅涵盖伊拉克的民主化，还涉及大部分中东国家的政治转型，包括以色列和巴勒斯坦纠纷的进展和在阿拉伯世界的其他地区促进多元化。
且不论伊拉克，在2002年和2003年间发生在肯尼亚蒙巴萨、印度尼西亚巴厘岛和沙特阿拉伯利雅得的恐怖袭击表明，基地组织正继续利用国家治理不善而提供的机会。美国显然不会用自己的力量在世界各地每一个有恐怖分子活动的国家进行直接干预，因此，必须依靠当地的能力来自行组织反恐。然而，这些国家经常无力完成这一目标，这又再次回到我们在第1章和第2章讨论的制度能力问题。肯尼亚和印尼政府都未能够果断采取行动阻止恐怖袭击，虽然印尼政权在追查肇事者上有了较好的改进，但这也只能依靠外国的大力支持。美国在维护国家安全的同时，又回到国际发展机构面临的问题，即如何从外部刺激有严重的内部治理不善的国家。
侵蚀主权
国家治理上的软弱，对后威斯特伐利亚国际秩序所依赖的主权原则造成了破坏。原因是，这些软弱国家给自己和他人造成的麻烦，极大地增加国际体系中其他成员进行事务干预、强行解决这个问题的可能性，而这样的干预可能违背本国的意愿。这里所说的软弱，指的是能力而非范围，换用更早期使用的术语，即缺乏实施和执行政策的制度能力，其原因常常是整体政治系统缺乏基本合法性。
许多人批评布什政府先发制人的新理念和伊拉克战争，认为它根本改变了早前强调威慑和遏制的政策，正是因为它需要不时侵犯主权（Hassner2002）。事实上，早在20世纪90年代，所谓的人道主义干预就为侵蚀主权埋下伏笔。索马里、海地、柬埔寨、巴尔干等地的经验已导致了大批关于外界干预的研究（参见Damrosch1993；Heiberg 1994；Hoffmann 1996；Lugo 1996；Mastanduno and Lyons 1995；Mayall 1996；Murphy1996；von Lipsey 1997；Weiss and Collins 1996；Williamson 1998；评述参见 Carpenter 1997）。
在人道主义干预的争论中得出的结论是，威斯特伐利亚体系已不再是一个合适的国际关系框架。威斯特伐利亚体系的建立有意回避了合法性问题。现在的观点是，冷战结束后，国际社会对于政治合法性和人权原则有了比以前更大的共识。因此，某国的主权合法性不再自动赋予其事实上的权力持有者。国家主权在索马里或阿富汗这样的国家犹如虚构或者成了笑话，因为这些国家已经沦为军阀统治。在这些情况下，外部势力以人权和民主合法性的名义行事，它们不仅有干预的权利，还有干预的义务。
20世纪90年代的人道主义干预，导致了事实上控制世界各地“失败国家”的国际帝国。干预往往是美国的军事实力牵头，但国家构建方面有欧洲国家、澳大利亚、新西兰和日本构成的大联盟随后跟进。在索马里等国，“国际社会”不再是一个抽象的概念，而是作为有关国家的有效政府实体存在。在这些国家，主权已不存在，其治理功能分散于联合国或其他援助机构和非政府组织（NGO）——在东帝汶，则位于首都帝力外港口的一艘船上。这一国际帝国或许是一个基于人权和民主的善意组织；但它终究是一个帝国，并构成了将主权移交国际机构治理的先例。
美国面对的问题是，治理不善可能导致不可容忍的安全威胁，譬如让恐怖分子掌握大规模杀伤性武器。有些人希望做一个明确的区分，为了在某国促进人权而进行的干预措施，跟以防止对其他国家造成安全威胁的干预措施不一样，并认为只有前者是合法的侵犯主权。这种区分值得怀疑，因为其假定自卫比保卫他人更缺乏合法性。在实际情形中，这些问题往往是交错的，因为侵犯人权的行为往往也会威胁到邻国，或者政府太弱而无法阻止此类威胁和侵犯行为的发生。
这样说并非是要给布什政府的伊拉克战争背书。这场战争的利弊是非常复杂的。布什政府没有充分探讨阻止来自巴格达真正的安全威胁的可能性，并将伊拉克的威胁与恐怖主义的威胁混为一谈，这并不能准确地反映两方不同的利益（Mearsheimer2002）。问题的关键是，存在于非国家势力手中的大规模杀伤性武器带来新的且极其严重的安全问题，这样的挑战足以给受到威胁的国家带来干预的合理性。倘若首次使用大规模杀伤性武器的可能性极大，威慑策略是不起作用的。主权原则本身不足以保护收容这种威胁的国家。解决这个问题必然导致和人道主义干预完全相同的结果：需要进入这些国家并接管其治理，消除这种威胁并阻止它们在未来再次发生。
