我在第1章指出，在有关制度的各种知识中，关于组织设计和管理的部分是最容易正式化，因此也最容易跨越社会或文化的界限进行传播的。在本章中，我认为即便在组织这个有限范畴，无论私营部门还是公共部门，都不存在最优的组织形式。组织设计没有全球通行的规则，这意味着公共行政领域必然更像一门艺术，而非科学。虽然大多数公共管理问题的上佳解决方案在制度设计上有某些共同特征，但不能明确算作“最佳方案”，因为它们必须融入大量的特定背景信息。反过来，这对我们如何帮助发展中国家提升国家能力，以及我们在这个领域如何培养从业者有着重要的政策影响。在某种意义上来说，公共行政问题的上佳解决方案必须是地方性的，这就意味着需要外来捐助者和顾问与发展中国家政府建立一个颇为不同的关系。
组织理论固然丰富且复杂，但大量的理论都围绕单一的核心问题，即自由裁量权。组织理论的难题是，虽然效率要求在决策和权威方面有自由裁量权，但是授权行为本身会带来控制和监管的问题。用一个知名的组织理论家的话来说：
因为不是所有的信息都能到达到中央决策者那里，无论是一个经济体的中央规划师还是公司的CEO，大部分决策权必须委托给拥有相关信息的人员。信息在人们之间移动的成本造就了在组织和经济体内分散决策权的必要性。反过来，这种分权导致系统控制的弱化，因为那些代表他人行使决策权的也都是自私自利的人（还有自我控制问题），没有理想的代理人。（Jensen1998, 2）
自由裁量权的下放问题涉及一系列经济学和政治学议题。它同时解释了两个问题，一是在宏观经济中市场相对于中央计划有更高的效率（Hayek1945），二是大公司需要采取权力分散的多部门结构（Chandler 1977）。联邦制存在的问题，以及威权对比民主决策所拥有的相对优势，最终还是一个自由裁量权的问题。因此，组织理论的核心问题对社会科学有着更广泛的影响。
对于长期工作在管理或公共行政领域的专家来说，认为理想的组织形式或公共行政科学根本不存在的观点算不上新鲜。然而，对于那些企图把自己强大的方法论工具引入治理和制度研究的经济学家来说，问题就可能不那么明了。经济学家曾经一度将企业和组织视作“黑匣子”，即行动者的外在行为可以通过正常的理性效用最大化假设进行解释，但其内部运作在很大程度上还没有对经济分析开放。近年来，这种观点已经过时，取而代之的是将组织纳入更广泛的经济理论的尝试，并为公共部门改革提供了重要的、有参考作用的启示。最终，新古典经济学所依据的行为假设解释力太有限，尤其是组织中的人往往是受自身利益所驱动的假设，无法帮助我们理解组织行为的许多关键点。作为一门科学，经济学喜欢提出能够得出优化解决方案的理论，但是在公共行政的许多方面，这恰恰是不可能的。从理论的角度来看，黑匣子可能更类似于黑洞。
在20世纪80年代和90年代，经济学家对于组织理论领域的统治地位使先前隶属于社会学的组织学黯然失色，并且排斥了这一传统中的一些重要见解。实际上，这一变化表明了社会科学的衰退。一些经济学家承认他们方法的局限性，如今也回溯到这些早期的理论，并试图在方法论的假设方面重新解构它们。他们实际上是在重塑一个年龄已经四五十岁的理论工具，但这一工具的使用之所以会被遗忘，经济学家要为此负责任。
制度经济学和组织理论
关于组织的经济理论 [1] 开始于罗纳德·科斯的公司理论（Ronald Coase 1937），这一理论确立了市场和等级制之间的基本区别，并指出，出于节约交易成本的需要，某些资源分配的决定是在等级组织内做出的。在去中心化的市场中，寻找关于产品和供应商的信息、谈判签订合同、监控绩效、诉讼和执行合同，这些活动的高昂成本往往意味着，如果将它们放在一个单一的等级组织内，根据组织的权威关系做出决策会更有效率。
科斯的公司理论实际上并不是组织理论，而是说明为什么要如此划定市场和组织之间的界线。威廉姆森（Williamson 1975，1985，1993）使用了科斯的交易成本框架，并加入了许多细节，说明为什么要优先使用等级制而非市场。威廉姆森认为，有限制的理性意味着合同当事人永远无法完全预见未来所有的突发事件，并制定正式的保障措施预防各种可能形式的机会主义。无限制的劳动合同和权威关系则保证了我们面对不可预见的未来状态可以有更灵活的调整。此外，市场效率依赖于大量市场参与者的彼此竞争。但在许多专业承包的情况下，大量的参与者变成了少量，因而承包商得以利用信息不对称牟利。同样，对这个问题的解决方案是，将这些活动通过垂直整合界定在等级组织的范围内。
但是，一旦经济学开始将其个人主义行为假设导入企业的讨论范畴，就给组织理论盖上了独特的印记。组织是个人的集合，这些个体既有合作性又表现出竞争性或自利行为。早前社会学方法经常强调组织的合作方面，并把组织比喻为有机体，其各个部分均朝着一个共同的目的。科斯所谓等级这一概念也暗示通过权力关系产生类似的统一。对比而言，阿尔奇安和德姆塞茨（Alchianand Demsetz 1972）认为，权力关系和市场参与者达成的自愿合作关系并没有什么明显的区别。等级制的企业可以理解为一种契约关系网，员工自愿通过这样的关系接受等级制的权威。这样的接受关系也是有限制的，员工可以在任何时候根据原劳动合同的条件决定终止这样的关系，将他们的个人利益置于公司的权威之上。按照阿尔奇安和德姆塞茨的观点，之所以会有等级制企业存在，是因为监督联合绩效的问题，即很难监测员工贡献的大小。监管困难导致了偷懒的可能性，并允许组织理论引入阿克洛夫（Akerlof1970）最先提出的逆向选择的概念。即在一个共同绩效的条件下，个体劳动者比第三方更明确自己的贡献，这可能导致工人为自己谋求好处。据信，通过监测和激励来控制这种偷懒行为，在公司比在保持距离的合同关系中更容易实现。
之后，几乎所有组织经济理论家都接受了这一观点，即组织只是个人劳动合同的集合，而等级结构中的个体行为同样可以用市场行为的理性最大化策略来解释。个人在组织内达成合作，但仅仅是因为这么做符合他们的自身利益。个人和组织之间的利益分歧产生了一大理论分支，即委托—代理关系，这是今天我们理解治理问题的总体框架。
伯利和米恩斯（Berle and Means 1932）在很久前就意识到，在现代企业中，所有权和管理分离导致了重大的公司治理问题。产权人（或委托人）指定经理人（或代理人）来看护他们的利益，但代理人和产权人所持有的动机又往往相去甚远。这是所有形式的等级制组织共有的问题，并且会同时存在于各层级结构中。詹森和梅克林（Jensenand Meckling 1976）引入了代理成本的概念，即产权人确保代理人对其唯命是从所付出的成本。这些费用包括监控代理人行为和拉拢代理人的成本，以及当代理人违背公司利益时所产生的额外损失。詹森和梅克林认为，主要是额外损失的风险承担者或委托人在负责维护纪律，在此基础上，他们提出了一套关于资本结构及其与公司治理关系的成熟理论。但法马（Fama1980）认为，额外风险承担者并不是代理人纪律的唯一来源。经理人或代理人会互相监测和互相督促，这是因为代理关系涉及反复的打交道，此外，管理人才也有市场竞争，所以评估是很重要的。
关于私营公司的委托—代理理论一旦阐述清楚，将这一框架套用到公共部门的行为就比较简单了（Rose-Ackerman1979；Weingast and Moran 1983；Weingast 1984；Moe 1984；Harriss et al. 1995）。在私营部门，委托人是股东，代理人就是公司董事会，而董事会的代理人则是它的高级经理人成员。在公共部门，委托人是广大公众。在一个民主国家，他们的第一层代理人是其选举出的代表，对于受委托执行政策立法的分支代理机构来说，立法者相当于委托人。当个体代理人，即政府官员将自己的金钱私欲置于委托人的利益之上的时候，就会出现政治腐败。不过，代理人还可能因为其他原因违背委托人的意愿，譬如保住其代理机构和就业保障的愿望，或与他们名义上的雇主有意识形态的冲突。
当代经济学另一个主要的分支——公共选择理论的最初假设是，公共部门组织的代理人的目标都会与委托人的目标相去甚远（即使公共选择理论最初没有明确使用委托代理框架，情况也是如此）。正如塔洛克（Tullock1965）以及布坎南和托利森（Buchanan and Tollison 1972）所言，在寻求最大限度地满足个人私利方面，公务员与其他经济代理人没有任何不同。“公务”这一表达似乎意味着政府官员会先顾及广大公众的利益，而事实上，他们的行为可以从狭隘私欲的角度得到更好的解释。 [2] 公职人员的行为会受到贿赂、竞选献金、家人得好处或将来就业承诺的影响。大量的私人部门活动因而从财富生产转移到寻租（Krueger1974；Buchanan, Tullock, et al. 1980）。从公共选择的角度来看，通过惯例来重塑政府官员动机的前景终究是悲观的。
因此，目前正在进行的大量改进治理的工作，是为了更好地协调代理人的动机与委托人的利益。使委托人和代理人利益统一的常见方法是，提高代理人的工作透明度（无非把监督其行为换了个好听的说法），然后通过使用奖惩让代理人为自己的行为负责。公共选择学派的大量工作是制定宪法和法律安排，最大限度地减少寻租和其他类型的代理成本。另一种方法在私营部门比公共机构更可行，即通过给代理人股票期权或其他形式的股权来把所有者和管理者拉拢在一起。 [3]
有关组织的经济学理论也是以个人主义方法论为前提，这和一般的经济学理论一模一样。也就是说，从根本上来说，企业被视作一群个人的组合，他们为了谋求个人私利而学会如何进行社会合作。因此，这个角度倾向于强调小组成员之间的利益冲突（毕竟委托—代理问题都与此有关），并淡化譬如群体认同、社会化、领导等概念。
从委托—代理的角度来理解公司治理或公共腐败问题，并利用这个框架来设计旨在协调不同动机的体制，这当然是值得一试的。然而，至少有三个基本理由可以说明，为什么不会有最优的正式制度准则，因此也不会有最优的组织形式，特别是对公共部门机构而言。
首先，许多企业的目标都不清晰。只有委托人知道自己要什么的时候，代理人才可以按照其意志执行，但实际情况往往并不如此。目标经常是通过组织管理人员复杂的互动而明晰或者发展的，或者是由组织管理人员的角色来决定的，即所谓的“屁股决定脑袋”（Allison1971）。在功能上，劳动可分为多种方式，每种方式必然有利于某一个组织目标，但从来都无法同时兼顾。
其次，监督和问责的正式制度要么带来很高的交易成本，要么仅仅是因为被监督的活动很难量化而根本无法展开，在公共行政部门尤其如此。在这些情况下，通过非正式的规范控制代理行为通常更有效，但是这种方法也有其不足。一个组织到底选择正式或非正式的控制机制，取决于它面对的特定情况。
最后，自由裁量权授予的适当程度将随着某一组织在一段时间面临的内源性和外源性条件变化而变化。所有的授权都涉及效率和风险的平衡，但组织往往难以确定风险和授权的适当程度。结果是，相同程度的授权在一个场合有效，换到另一个场合则不灵，或在某一段时间有效，而其他时间无效。我会依次讨论这些情况。
