援助的历史最早开始于1944年7月的前三周，在美国新罕布什尔州布雷顿 森林中的华盛顿山酒店(MOUnt WaShingtOnHOtel in BrettOn WOOdS, NeW HamPShire)。为了商讨第二次世界大战结束后全球金融和货币管理体系的框架建设问题,来自44个国家的700多名代表在此聚会。①注入援助式发展(aid- infuseddevelopment)的主要框架便是在此次聚会中成形。
而大规模援助出现的时间还可以追溯到19世纪,在1896年美国就提供了 以食物救济为形式的海外援助。根据1929年《殖民发展法案》(Co∕oniα∕ Development ACt),英国政府对穷国的基础设施项目实施了赠款。这些早期的援 助除了援助方的慷慨外,还表现出它们对殖民地领土的政治控制。之后，1940 年《英国殖民地发展与福利法案》(BritiSh COIOnialDevelopment and Welfare ACt)将 援助项目扩展到资助社会部门的活动。
二战后的援助大概可以分为七个主要阶段：20世纪40年代诞生于布雷顿森林;50年代马歇尔计划;60年代为工业化的十年;70年代援助的目标转移到对贫穷问题的回应上;80年代援助是作为稳定与结构调整的工具;90年代援助 是对民主和治理的巩固；到了今天,援助成了解决非洲问题的唯一神话。
布雷顿森林会议的主要议程是重建国际金融、构建多边贸易体系和创设一个经济合作的框架，以避免再次发生20世纪30年代的大萧条。参加1944年布 雷顿森林会议的设计师们已经预见,在二战以后的年代里,如果欧洲想要恢复社 会、政治和经济的稳定,就需要有大规模的外援注入。欧洲破碎的国家需要大笔资金支援的刺激以恢复到从前的发展水平。虽然欧洲已支离破碎,但这笔钱 (还是意外地)投入到欧洲业已存在的法律制度和基础设施上——这一切只需 稍加修整便能正常运作。
英国前著名经济学家约翰?梅纳德?凯恩斯(JOhnMaynard KeyneS)和时为 美国国务卿的哈里?德克斯特?怀特(HaITy DeXter White)发起了多次讨论,从而奠定了三个组织成立的基础：国际复兴开发银行(IntematiOnalBank for ReCOnStrUCtiOn and DeVeIOPment,现在以世界银行而为人们所知)、国际货币基金 组织(IMF)和国际贸易组织(InternatiOnal Trade OrganiZatiOn) 。
世界银行和国际货币基金组织在成立(1945年12月27日)后,被划定了各 自确切的职责。在一个广阔的范围里,世界银行成立的目的是促进资本投资以推动重建,而国际货币基金组织则应在战后组织一个全球金融体系。之后几年， 这两个组织都打算占据发展议题的核心位置,而它们原初设立的目的是致力于 重建,而非发展本身。
重建议程的核心问题是:假如战后没有充分手段足以应对各国的投资风险， 投资就无法实现。一个共识是:只有很少的国家能够充当外国贷方的角色;而世界银行的一个基本原则就是:无论哪个国家使用外国贷款,所有成员国都应该承 担风险共担的义务。早期由国际组织进行的资金转移包括1946年5月9日法 国签署协议并获得一笔来自国际组织的2.5亿美元的重建贷款,随后在1947年 8月，荷兰、丹麦、卢森堡也都获得了重建贷款。这些贷款无疑是重建进程的核 心,发挥了让欧洲成为今日之欧洲的“发动机”的作用。
与世界银行同时成立的国际货币基金组织在维护世界经济稳定上也发挥了 特殊的作用。它于1947年3月1日开始运作,承担着促进和监控国家间货币合作并预防任何可能的全球金融危机的责任。到20世纪40年代末，以援助为主 导的经济框架稳固地建立起来,但直到之后十年里才出现大规模的政府对政府援助。
1947年6月5日，美国国务卿乔治?马歇尔在哈佛大学提出了一些激进的建议:美国应该提供一揽子高达200亿美元(价值超过今天的1 OOo亿美元)的援 助资金以拯救被战争蹂蹒了的欧洲。①那时欧洲正经历二战后出现的饥荒,没什么可以出售以换取硬通货,却又经历了有记载以来最冷的一个冬天。马歇尔 提出由美国进行积极的金融干预行动。相应地,欧洲政府要制定经济复兴计划。
在马歇尔计划下,美国展开了对欧洲14国的援助,1948—1952年的五年内 援欧资金约130亿美元。受援国里,英国得到的援助份额最大,获得援助总额的24% ,以下依次为法国、意大利、德国，分别获得援助份额的20% J1%和10%。 以人均获得援助而言,欧洲小国得到更多的支持:挪威平均每人获得136美元的 援助,奥地利为131美元,希腊为128美元,荷兰为Hl美元。
马歇尔计划的理念在很大程度上获得了成功,这一点毫无疑问。这个计划 的巨大成功在于它成为支持欧洲经济的坚实基础,并成为美国影响欧洲各国外交政策的重要工具,为美国赢得了西欧的盟友,建立起以美国为主导的多边主义 的稳固基础。援助恢复了损坏的基础设施;援助还带来了政治稳定,不仅为受战 争伤害的民众、破产的国家和多难的土地带来希望,更使美国从中受益,使美国经济能够在周边地区都处于经济崩溃之际还继续发展。
更重要的是,如果援助提供欧洲之所需并在欧洲发挥了作用,那么援助为什 么不能在世界其他地区也发挥作用呢？20世纪50年代末，当重建计划在欧洲 发挥作用后,援助的对象就转移到世界其他地区,尤其是非洲。
对非洲进行援助的时机已成熟。这个大陆被描绘为:有大批未受教育的民 众,廉价劳动力,几乎不存在税收基础，与世界市场严重脱节,基础设施建设落后。以马歇尔计划的理念和经验作为条件，富国将非洲视为援助的主要目标。 于是,援助在非洲出现。
在美国通过马歇尔计划将大批资金输入欧洲时,世界银行和国际货币基金 组织的资源便被闲置了。而这些资源原本是要用于战后欧洲重建的。现在它们可以直接转而用于新兴地区（非洲）的发展议程了。
可能随后制定的援助议程中最关键的是,泛泛地认为穷国缺乏刺激其发展 的金融资本。随着马歇尔计划的成功,投资对经济发展的必要性被人们广泛认同。在缺乏任何庞大国内储蓄、有形资本和人力资本以吸引私人投资的时候,外 援被看做唯一获取外国投资并促进经济快速增长的方式。政策制定者除此之外 也别无选择。
当然还有别的原因能够解释为何英国、美国——某种程度上还有法国——将它们的注意力转向非洲。20世纪50年代中期以后,非洲正经历一场深刻的变 革 西方国家放松了它们的殖民主义锁链,许多国家获得了独立。1956— 1966年,很多国家（如加纳在1957年、肯尼亚在1963年、马拉维和赞比亚在1964 年）都挣脱殖民主义的束缚成为独立国家。总的来说,有31个国家独立了。它们 在书面上确实获得了独立,但是它们的独立却要依靠前宗主国在经济上的慷慨支 援,这也是事实。对西方而言,援助成为英、法等国的一种手段,依靠援助可以将其新打造的利他主义和为自我获得更多利益这二者结合起来——维持其对地缘政 治的战略控制。对美国而言,援助成为另一政治背景——冷战下的工具。
冷战随着一些地区（如朝鲜）充满敌意的冲突一起发生。在美国和苏联这 两个霸权国之间，大多数的争斗是在经济或别国领土上。选择的武器就是援助。在非洲可以看到许多这样的争斗。援助成为资本主义和共产主义展开竞争的工 具。苏联是非洲一些最重要共产主义者——刚果（金）的帕特里克?卢蒙巴和埃塞俄比亚的门格斯图——的支持力量。美国也相应地支持自己的拥护者,如 扎伊尔的蒙博托。
如此,援助就必须要考虑一个新的问题:不是一个国家的情况或其领导人的 性质,而是绝望的贫瘠国家在获取援助时的意愿一一将自己置于这个阵营还是另外一个阵营。管他是仁慈的领导人还是残暴的独裁者,只要他们选定了阵营， 才无所谓呢。
非洲并不可能确切知道外国援助的真实动机,但我们可以假定它知道。
一、 20世纪60年代:工业化的十年
20世纪60年代初,非洲大陆获得了 1亿美元的援助。这与日后如雪崩似 的涌入非洲的数十亿美元援助相比,实在是寥寥无几。
20世纪60年代早期还出现了一种基本转向，即援助资金被更为集中地用于大规模工业项目。一种当时占上风的看法认为,之所以如此是由于这些项目 属于长期投资（例如,公路和铁路之类的基础设施项目投资），与投资到私人部 门不相同。一个这样的例子是双曲面的水力发电拱桥卡里巴大坝（Kariba Dam）,它跨越了赞比亚和津巴布韦的边界;它就是在这十年中建设起来的。这项工程始于英国殖民统治的20世纪50年代中期，1977年最终完工,花费4. 8亿美元。直至今日，它仍算是世界上最大的大坝之一。
到1965年,撒哈拉以南非洲差不多50个国家中已有一半的国家获得了独 立,援助至少已经达到9. 5亿美元。1957年从英国取得独立的加纳，接受的援 助多达9 0∞万美元。同在1964年取得独立的赞比亚、肯尼亚和马拉维，到这 十年结束时,平均每个国家获得的援助为3. 15亿美元。20世纪60年代的统计数据不多,涉及外援帮助修建的柏油路和铁路的里程、桥梁和机场的数量仍然不 清楚。同样,关于这一时期对非洲过度援助的真实价值仍存在争议,但到20世 纪70年代初,可供谈论的基础设施项目仍然不多。
二、 20世纪70年代的外援议程:重心转移到贫困问题
1973年10月17日，阿拉伯国家实行石油禁运,作为对在赎罪日战争（YOm KiPPUr War）中美国支持以色列的报复。仅仅几个月后，汽油价格就涨了四倍,全球经济陷入风暴。因为油价上涨,石油出口国在国际银行存入了大笔新增资 金,它们急切地想将这些钱借给发展中国家。宽松的经济和金融政策（例如,央行要求商业银行的储蓄率保持在低水平）意味着将钱借给世界上最穷和最不值 得借的国家,借款的数额都很巨大。获得自由供应货币的门槛很低,即使有消极的、真实的利率存在,那些较穷的经济体还是愿意去借款,哪怕借新债是为了还 旧债。
在非洲,随着油价上涨,许多国家的食品价格飙升,经济衰退。1975年加纳的 国内生产总值缩水12% ,通胀率从1970年的3%升至1975年的30% ,到1977年 则上窜至116% O在刚果（金）,1970年通胀率为8% ,而到1976年则为80% ,1979 年更达101% O几乎难以避免的是,食品和日用品价格受油价不断上涨的影响也日益攀升,这就使人们将援助发展的注意力转向更为基础性的贫困问题。
在罗伯特?麦克纳马拉（RObertMCNamara）的推动下,世界银行非常公开地 调整了其战略,更加关注突出的贫困问题。援助国也纷纷效仿:英国1975年公 布了白皮书《更多地援助赤贫者》（MOre AidfOr thePoorest）;同年,美国通过了 《国际发展和食品援助法案（IntematiOnal DeVelOPment and FOOd ASSiStanCe Act）, 其中规定和平项目中75%的食品援助要划拨给人均收入低于300美元的国家。
具体而言,这意味着援助不再集中于大型基础设施投资（能源、运输等），而 是集中在农业、农村发展、社会服务（包括住房、教育和健康）、大规模接种、成人扫盲以及针对营养不良的食品等项目。当时援助的重点是穷人。到20世纪70 年代末,援助分配到社会服务行业的比例已经超过了援助总量的50% ,而在前 一个十年中只占10% 。
尽管在20世纪70年代中期有2/3的援助用于基础设施——公路、铁路、饮 用水和污水净化、港口、机场、电站和通信事业，可是关注贫困的援助比例从20 世纪70年代末的5%增加至20世纪80年代初的50%。在第一个油价高峰年 （1973—1974）,与贫困相关的援助规模增加了三倍;在1979—1980年的第二次 石油价格上涨期中,此类援助增加了一倍多。它应被理解为,与大多数基础设施 援助项目一样,大多数与贫困相关的援助也不是免费的。援助要花钱。除非资金是以赠予的方式,不然还要连本带利地还回去。这一点在后来困扰着很多非 洲国家。
20世纪70年代初，在政策圈子里，以增长为导向的战略被广泛接受,但这种战略却无法完成经济可持续增长的使命。大量民众的生活处于绝对贫困状 态,失业问题日益增加,收入不平等问题愈发严重,贸易关系严重失衡,人们日葢 期待可持续发展 种真正的可持续发展。如果缺乏社会里的穷人所要求於新的援助战略以改善民生,可持续发展就无法实现。
尽管援助是针对减贫的,但受援国如赞比亚（之后我们会提到）的贫困水呼有增无减而经济增长率暴跌。20世纪70年代还发生了另一个变化。20世纪 70年代前期，美国政府在美国国际开发署(US AgenCy forIntematiOnal DeVeIOPinent)的支持下向发展中世界提供了大量援助。麦克纳马拉领导下的世界银行也发生了改变,1973年的年度会议后世界银行成为最大的援助提供者。
三、20世纪80年代的外援议程:失去发展的年代
到20世纪70年代结束，非洲已被援助所覆盖。这个大陆总计积聚了 360亿美元的外国援助。随着商品繁荣,债权人乐此不疲地提供贷款。1973年石油危机之后经济压力和金融不稳定就已经广泛地存在,不过1979年两伊战争 促成的石油价格上涨是另外一种情况。
外国资金不仅流入非洲,也流向世界各地。在整个20世纪60年代和70年 代,拉美国家借了巨额资金以支持其新兴的经济。如1975-1982年,拉美地区 所欠商业银行的债务累计年利率达到20. 4% O这种高借贷使拉美地区的外债 翻了四倍,从1975年的750亿美元升至1983年的3 150亿美元,或者说，占了该 地区国内生产总值的50%。
1979年石油危机造成了无法克服的金融压力，官方政策的回应无济于事。 政策反应,尤其是像美国和英国这样的主要经济体的政策反应，已经完全不同于从前的手段:仅仅将大量援助输送出去，以避免穷人的影响波及自身。在工业化 时代,各个央行针对第二次价格冲击和通货膨胀的恐惧作出的反应是紧缩的货 币政策——主要是提高利率。大多数银行给发展中国家的贷款是以提高了的利率为标准的,这样一来，由于政策制定者提高了利率,所以发展中国家的借款成 本增加——这常使借贷变得不可持续。
非洲的债务状况(支付利息和偿还本金)从1975年的20亿美元升至1982 年的约80亿美元。在国际高利率的环境下,全世界范围内的经济衰退,对发展 中国家出口品需求的减少,其外汇收入的随之减少都在所难免。最终，因新兴国家不能偿付其累积的债务,所以只有一种应付方法了。
1982年8月12日，墨西哥财政部长分别打电话通知美国联邦储备委员会主席、美国财政部长、国际货币基金组织常务董事,墨西哥没有能力在8月16日 偿付其所欠银行的债务。其他国家纷纷效仿。仅在非洲，就有11个国家——安 哥拉、喀麦隆、刚果、科特迪瓦、加蓬、冈比亚、莫桑比克、尼日尔、尼日利亚、坦桑 尼亚和赞比亚——拖欠它们的债务。
债务危机的威胁可能毁坏全球金融稳定的基础。新兴国家欠债的行为泛 滥,将会导致国际金融机构完全崩溃。国际债权人如银行的生存依赖于债务的偿还,债务危机将使其处于危险。这很像在2008年次贷危机中遭遇的危险,可 能会导致银行灾难性的运作,而全球金融也会崩溃。这一切还意味着失业、急速的通胀、经济不景气。
解决危机的办法是债务重组。于是，国际货币基金组织成立了结构调整基金(StrUCtUral adjustment facility )------------------------ 之后的扩充结构调整基金(enhanced
StrUCtUraI adjustment facility) 特别是把钱借给那些拖欠债务的国家,使其得以还款。虽然这么做是必要的,但其唯一后果就是增加了穷国对援助的依赖,让 它们深陷债务之中。
这种干预被称为结构调整,但实际上它仅仅是援助模式的一个轮回。不变 的是,国际私人借贷市场的枯竭以及商业银行不再愿意把钱借给穷国,使布雷顿森林体系下的机构再次掌握其在给新兴国家贷款中的核心位置,扮演主要贷方 的角色。
非洲国家从独立之初高涨的充满希望和抱负，已沦为现在的近乎赤贫、需要 新的依赖的状态。商品价格如石油和糖降到历史性的低水平:1980年石油每桶 价格为38美元,1986年则降至15.1美元，四年时间就跌了 60% ；糖价从每磅65 美分跌至1978年的每磅不足7美分。面对贸易收入的减少,这些国家疲于应对 债务负担、高利率、出口商品减少,想看到前20年曾经取得的成就是很困难的。 但在此次全球金融混乱之际,在经济思想领域发生了一个基础性转变,而这个转 变将再一次对援助产生影响。
宜到20世纪80年代,政府是资源分配绝对仲裁者的观念还是经济计划的核心,其他各种形式的私人部门只有很小的空间。政府主导的经济计划在苏联 看起来搞得不错,许多西方国家政府也希望通过巩固自己在经济管理中的影响 来避免另一场大萧条。社会主义政策将政府置于经济活动的中心,并将许多私人工业国有化,据信这是实现经济繁荣的便捷之路。在发达世界里这一点不错， 如在20世纪80年代以前的英国和法国就很好,在许多独立后的非洲国家里也同样不错。
然而到20世纪80年代,政策制定者们日益产生一种想法,即固有的结构性障碍阻碍了经济市场的运作。政府过度卷入经济远不是促进发展的催化剂,而被视 为实现增长的主要桎梏;它与其说是推动经济扩张,不如说是经济畸形的根源。
20世纪80年代,新自由主义思想得到发展,它认为政府应使经济自由，让经济从自由放任模式中受益,包括确实承认私人市场的重要性。而新兴亚洲工 业化经济体的经验又使以市场为基础的理论的知名度在欧美政策圈子中提高。 “亚洲小虎”们看起来从自由市场和外向型政策中获得了很高的经济增长率回报,并取得了前所未有的消除贫困的成果。自由市场的支持者弥尔顿?弗里德 曼(MiIton Friedman)和芝加哥经济学派(ChiCagOSChOOI Of economics )对美国总 统里根、英国首相撒切尔在政策和思想上都产生了很大影响。这些政策随之显 现了所有经济改革的特征,没有一点妥协的余地；在非洲亦如此——自由市场的政策被打包贩卖到这里,作为新的发展议程。
在非洲和世界上其他地区的发展中国家,这种经济大修补涉及两个新的以 援助为基础的项目：首先是稳定性,其次是结构调整。稳定性意味着将国家的不均衡降至一个合理水平——如国家的财政状况和进出口比例。同时,结构调整 的目的是鼓励更大的贸易自由，并通过一些手段减少价格和结构的僵化。
世界银行和国际货币基金组织都实施了积极的援助项目以实现这两个目 标。国际货币基金组织的结构调整基金和扩充结构调整基金就是其中的例子。穷国接受以财政支持为形式的资金,但必须赞同自由市场解决发展问题的方案。 这需要尽量减少政府的角色,将国有企业私有化,贸易自由化,大幅减少公务员。 1986—1996年,六个非洲国家一一贝宁、中非、几内亚、马达加斯加、马里和乌干 达——裁减公务员的比例超过10%oφ对非洲国有企业的私有化涵盖所有部 门——制造业、工业、农业、旅游业、服务业、贸易、运输、金融、能源、矿产、水、电、通信,没有哪个部门幸免,政府在这些股份公司中掌握的股权在6年里就从近 90%跌至10% O自由市场给了非洲经济通向成功的自由，也给了它通向失败的自由。如在赞比亚，激进的私有化改革见证了国有航空公司“赞比亚航空” (Zambia AirWayS )的倒闭。
从1982年债务危机开始，国际货币基金组织在1983年将援助资金从80亿 美元提高至120亿美元。20世纪80年代,随着债务危机的爆发与解决,与贫困相关的援助逐渐冷却,援助逐渐倾斜到私有化和结构调整(统称为项目援助)。 20世纪80年代，世界银行与结构调整相关的贷款比例平均占其总贷款量的20% —25% ,双边援助也变得更加优惠，到20世纪90年代早期超过90%的援助 都属于赠予。
除了国家对国家的援助(双边援助)增加以外,更重要的是,多边机构继续着激进的步伐——既在援助发放的数量上,也在对发展政策的设计上。到1989年,华盛顿共识（WaShingtOn COnSenSUS）（主要是对受经济危机影响的国家在货 ）币和财政政策上的政策处方的一套标准改革方案）变成以华盛顿特区为基地的 一批组织（国际货币基金组织、世界银行和美国财政部）追求发展战略的基石。
四、20世纪90年代的外援议程:治理问题
到20世纪80年代结束,新兴市场国家的债务至少有1万亿美元,还有服务 于这些事务的巨大成本。事实上,这笔服务费太庞大了，它最终不利于外援进入穷国——导致了 1987-1989年每年约有150亿美元的资金从贫穷国家倒流入 富裕国家。从发展的观点来看,这是荒谬的。如果其后果不是悲惨的,那也是滑 稽可笑的。非洲经济增长稳步下滑,贫困程度提高,猖獗腐败的恶臭变得相当辛辣。在会见里根总统之后扎伊尔的蒙博托提出，美国要以更便捷的条件为自己 的国家提供50亿美元的贷款;之后他及时租用了协和飞机载着他女儿飞往科特迪瓦举行婚礼。①
许多以援助为基础的发展模式壮观地崩溃,在此背景下,20世纪90年代进 行了大规模的政策转变。在看到50年竞争性的援助干预失败后,援助方将非洲 经济的苦难归咎于政治领导人和糟糕的制度。
很多亚洲和拉美国家走上了坚定的恢复增长的道路,经济不稳定的问题早已解决,而许多非洲国家依然停滞不前,许多最糟糕的经济问题重新困扰着非洲。
在这一时期,援助方将援助理念集中于治理一善治、可持续发展——而这正是撒哈拉以南非洲所缺少的。善治是关于强有力的可信制度、透明的法治以及 摆脱猖獗腐败的经济等概念的一种委婉说法。大约在这时,从地缘政治上看,世界 正经历着一场变革,而这场变革对非洲以及对非洲的援助议程将产生深远影响。
在整个20世纪后半叶直到90年代,冷战迫使富国在政治上必须向即使是最 腐败和最贪婪的暴君统治的非洲国家提供资金援助。冷战时期的一个特征是,西 方有能力而且愿意对那些病入膏肓无可救药以及极其危险的独裁者提供支持和财务援助。从东边的阿明（Idi Amin）到西边的蒙博托,从埃塞俄比亚的门格斯图 到利比里亚的多伊（SanlUel DOe）,对人民而言,他们一个比一个残暴,一个比一个 败家,对国家的需求一个比一个冷漠，而国际援助方却愿意给这些人提供资金,让他们把梦想变成现实。博卡萨（BokaSSa）在1977年加冕为中非皇帝时,花费了 2 200万美元。②遍及非洲国家的腐败，已经达到流行的水平。1996年在世界54 个国家里,尼日利亚在10分中仅得到0.69分,居腐败国家之首。①
尽管如此腐败,但钱照借不误。面对不择手段且不光彩的欺诈行为,越来越 多的批评出现,援助方则作出了回应。例如,世界银行承诺继续提供援助,但有了附加条件:援助资金必须用于针对治理改革、公务员队伍和政府官僚（通过技 术、透明度和制度化改革的指导）。
在今天,治理仍然是援助的核心。而这种援助战略是否取得了长期效果,还 没有定论。让非洲人在西方大学里接受道德和善治的训练么？是的。激进改革的目标是改善执行中的透明度和效率问题么？是的，至少纸上是这么写的。但 有争议的是,这些举措在那些仍选择依赖援助的国家里是否产生了实际的影响。
与治理同时出现的是,西方日益迷恋向发展中世界推广民主。民主制度的建 立是援助方最后的慰藉;最后的尝试则是要证明,如果政治制度是正确的,那么援助干预是能够产生效果的,也一定会产生效果。20世纪60年代的增长议程没有实现增长和减贫;于是70年代关注贫困问题;到80年代开始关注经济稳定和结构 调整。以援助为中心的发展模式到了30年后的今天,只有靠西方式民主的拯救 TO其实质是,民主被认为是一个国家得以实现增长和发展的途径;如果民主风气和制度能够移植到非洲国家,这些国家最终会走向繁荣。民主是最后的“钥匙”。
民主,真正的自由民主,意味着政治代表是通过开放、自由和公平的选举产 生的;几乎所有成年人都有投票权;社会和政治自由受到广泛保护;选举机构不受军事或文职领导人的操控。对西方而言,实现开放和公正的选举经历了数世 纪的演进，但却希望（与援助同时提供的）"扔鞋民主"（ShOe-horning democracy）②进入落后国家后能保证产生迅速的改变,使其经济和政治繁荣。然 而,下文会讨论到,很明显的是,尽管任何非洲经济外貌的改善在很大程度上归结为（名义上的）民主,但民主并不是动因。③
1991年冷战结束,苏联不再是一个有形的威胁,中国当时也尚未成为非洲发展历程中的重要角色。因此,过去在很大程度上受冷战需求影响的援助政策开始发生了改变,西方援助者抛弃了严格的政治考虑。苏联曾经平均每年给非洲3亿 美元（58%给了埃塞俄比亚），但苏联解体后这笔资金几乎可以肯定是大大减少了。现在援助方可以选择施舍援助的时间、理由和对象了——如果有的话。
在援助方面,20世纪90年代的特点是有两大主题。
首先,类似世界银行和联合国开发计划署的多边机构的优势引领着援助;20 世纪70年代多边援助的份额为23% ,90年代初就上升到30% O大多数官方援 助是很优惠的,1996年,赠予的比例占官方总援助的90%以上20年前这个 比例为60%。
其次,在这十年剩下的时间中,援助方对援助有所疲惫。从地缘政治学的角度考虑援助的去向,对非洲的援助资金显著减少。20世纪90年代初,对非洲的官方援助（包括紧急援助和债务减免）年均约150亿美元,20世纪70年代年均 约50亿美元。1987—1992年对非洲的援助（净援助）占援助总支出的60%以上（其中在1990年达到70%的最高值），而1993—1997年对非官方援助稳步下降 到只占援助总支出的30%多一点。与此相似的是,净官方发展援助额（ODA）占 援助国国民生产总值的比例从1982年的0.38%下降到1997年的0.22% O许多 发展中国家（主要在亚洲和拉美）的私人资本流动在很大程度上取代了援助,从1987—1992 年的 26% 上升到 1993—1997 年的 55%。
然而,与其他新兴地区不同,伴随着私人资本流动的上升,对撒哈拉以南非洲的援助并没有减少。尽管20世纪90年代流入非洲的净援助额减少了，但是 到20世纪90年代末,非洲的净支出额还是高于1987年的水平,而且,外国援助 直到今天仍然是非洲大部分地区金融资本的主要来源。在非洲有些地区， 1987-1996年,援助占到净支出额的比例仍然高达90% o
可见,从20世纪60年代开始,外援的实际数额呈现显著的上升趋势，1992 年达到顶峰,之后援助资金减少。非洲的净官方发展援助总额从最高年份的170亿美元下降到1999年的120亿美元。
20世纪90年代,也出现了另一种关于非洲发展失败的意见。除了缺乏高水平的治理和自由公正的民主进程以及贪污成风外,有一种看法认为,如果能从 债务枷锁中解脱出来,非洲可能最终会取得那看似可望而不可及的目标——经 济繁荣。是债务拖了非洲的后腿。从这个意义上讲,这是西方的问题,是西方让非洲欠了那么多钱。道德——充满负罪感的西方自由主义道德观①——渗入发 展模式。很快,每个人都加入其中。
五、21世纪的外援议程:魅力援助的兴起
2000年,非洲成为世界刻意的广泛怜悯的焦点所在，这不是第一次了。 1971年尼日利亚比夫拉(Biafra)的人道主义灾难(同年，甲壳虫乐队为孟加拉国举办了“乔治?哈里森演唱会”)使世界关注起人道主义灾难的问题。对人道主 义灾难的认识水平随着1985年7月13日鲍勃?格尔多夫(BOb GeldOf)举办的 “拯救生命演唱会”(LiVe Aid COnCert)又有了很大提高,有15亿人观看了那场 演唱会,公共会谈变成了公共迪斯科。
“拯救生命演唱会”不仅成功地使更多公众了解非洲的困境,而且倡导一个 有道德的时代。在步入新千年之际，像“千禧年债务运动”(JUbilee Debt CamPaign)这样的“十字军东征”就利用了民众的迫切需求，即参与到能为援助 和发展政策提供另一种维度的过程中。随后在2005年2月“千禧年债务运动” 会议上,非洲领导人如坦桑尼亚总统姆卡帕(MkaPa)在他的讲演中概括了这种 感受,这是“丑闻，即我们被迫要在为我们的人民提供基本的医疗和教育与偿还 历史债务二者间作出选择”。
于是,这就为道德运动大军——摇滚明星、电影明星、新兴慈善家,甚至教皇 保罗二世(John PaUl ∏)——铺了路,因为他们能为非洲争取更多的、而不是更少的援助,甚至高达几十亿美元的债务都被免除,他们也因此为他们自己凿出了 神龛——从本质上讲,一方面免除债务,而另一方面,取而代之的是新一批援助。 这样,伴随而来的是新的债务再次出现。这些援助运动者们,利用为危机援助而募集资金取得的成功,进而将援助的平台扩展到发展援助上;两种援助却是完全 不同的。
爱尔兰音乐人波诺(BOnO, U2乐队主唱)2005年10月参观白宫时直接将其方案呈给了美国总统布什(GeOrgeBush),鲍勃?格尔多夫也成为2005年在 苏格兰的格伦伊格尔斯(GIeneagleS)召开的八国集团峰会的座上客,并向英国非洲委员会(UK, sCommission to AfriCa)提建议。这表明，援助失败记录所带来的沮丧,令西方国家更想找到一个能够帮助解决非洲困境的向导。
几乎没有人看到非洲民选官员或那些政策制定者们搞出什么发展方案,提供关于非洲该做什么或实际做什么才能把非洲从衰退中拯救出来的意见。这么重要的责任,这个包含了所有意图和目的的责任,这个让许多非洲人困惑和懊恼的责任,反而留给了身处非洲以外的音乐人。这样做导致了一个灾难性的后果,即那些诚实的、重要的、严肃的关于援助优缺点的对话和争论都变得消沉。正如一个有关援助模式的批评家所指出的,“我的声音无法与电吉他的声音相竞争” ，这一切的结果是,我们不可能吸取在非洲以援助带动发展的模式的经童不可能探讨援助的作用。援助模式最广泛的后果是毁灭性的。卢旺达总统 梅(PaUl Kagame)用最简单的话来概括:“(几乎没有什么可以表明1970年I 有超过3 000亿美元的援助流入非洲的)主要原因是在二战后地缘政治、战f 争和经济利益的大背景下,援助用来创造和维持这种或那种类型的傀儡政权 对我们大陆的经济发展却考虑甚少。”①
总体而言,援助方、发展机构和政策制定者们忽略明显的警报,继续追: 援助为基础的发展模式,而无论援助打着什么幌子,很显然没有作用了。甚援助没有被窃取的时候,它也无法发挥作用。要证明是果冻,它就必须是1 的——很明显的是,大量证据都表明援助不起作用。看看现在非洲的经济岁很难说出来哪些增长的成绩直接归功于援助。如果过去50年来有什么证? 话,那这些证据也都是证明相反的结果——缓慢增长、严重贫困以及非洲离济正常发展的轨道。
六、我们用意良好
过去50多年来,有超过2万亿美元的援助从富国输往穷国——到目 止,非洲是最大的接收方。然而不考虑援助的动机——经济的、政治的或 的——援助想要实现经济可持续增长和减贫的承诺落空了。过去50年里， 发展的故事不是政策制定者选择维持现状,就是给非洲提供更多援助。
援助未达预期目标。但它仍处于发展议程的中心,事实上已经没有什人信服的理由可以证明援助能摆脱贫困循环的怪圈并实现经济可持续发月 卡加梅正确地评论到：“ 1970年以来有超过3 OOO亿美元的援助流入非洲， 乎没有什么可以证明这些援助实现了经济增长和社会发展。”②
援助没有发挥作用。接下来就会谈到原因。
