奥尔森和斯蒂格勒笔下的特殊利益集团，就像贪婪地拼命把鼻子拱进公共食槽里的猪猡。为什么政府要喂养它们？为什么政府要为不同集团提供它们所需的商品和服务？公共选择学派的理论家们通过考察官僚机构和政客来对这些问题作出回答。
戈登·塔洛克和小威廉姆·A.尼斯坎南（William A. Niskanen Jr.）对官员们的关注之密切，就像生物学家研究实验室里的老鼠一样——这恰恰表明了两位作者对他们的研究对象十分欣赏。根据尼斯坎南的说法，官僚之间的竞争与商人之间的类似。官僚和商人一样，都是自私自利的鼠辈，只是他的自私自利以一种不同的方式表现出来。商人为利润最大化而争斗。当然，除了通过受贿，政府官员无法使自身的收益最大化。相反，他们试图最大化一组不同的变量：工资、津贴、权力、声望、退休后的机会，等等。官僚如何将这些变量最大化？通过夸大预算和扩大编制规模。尼斯坎南将政府机构描述为一个致力预算最大化的组织。这些机构会膨胀到远远超出一个维持高效工作所需的规模。他们是通过压榨纳税人来实现扩张的。更多的金钱意味着更多的权力，所以官僚们可没有削减成本的强烈动机。官僚机构若没有油水可捞，只会让官僚们牢骚满腹。
即使当选的官员发誓要大幅精简官僚机构，他们一旦上任也很少能付诸行动。吉米·卡特和罗纳德·里根都做出过此类承诺，但都未能兑现。在这两届政府执政期间，政府就业人数继续攀升。他们和沙皇可谓同病相怜，后者曾承认：“统治俄国的不是我，而是数以万计的文官。”虽然政治领导人可以就某些举措发号施令，但只有官僚机构才能将这些举措付诸实施。有时，官僚们可能会巧妙地拒绝、阻碍或拖延政令实施，希望领导人引退、落选或逝世。通常，官僚们会是这场权力斗争的赢家。特朗普政府的支持者把华盛顿称为“沼泽”，因为他们认为，这里充满了躲在淤泥中耍弄手腕的阴暗人物，他们想要扼杀企业，架空总统。
尼斯坎南的理论也存在一些问题，就像马克思把所有的工人都等量齐观，他也将所有的官僚都混为一谈，好像他们都有压倒一切的共同利益一样。其实他们并没有。我们可以勾勒出一个更复杂的官僚机构模型。毕竟，谁才是众官僚之长呢？内阁秘书吗？还是高级公务员？他们在某些时候是否能通过精简官僚机构而获得政治利益？在里根总统首个任期内，内政部长詹姆斯·瓦特（James Watt）就试图削弱他所在的机构。一个更有说服力的案例是卡斯帕·温伯格（Caspar Weinberger）。在尼克松执政期间，他因对卫生、教育和福利部门的悭吝管控而赢得了“限额刀卡帕”（Cap the Knife）的别名。后来，他担任里根政府的国防部长，可当年的“限额刀”却变成了“大汤勺”（Cap the Ladle），利用五角大楼的职位大肆自肥。他连切果冻的小刀都找不到，更不用说削减万亿美元预算的限额了。是什么让温伯格前后判若两人？为什么尼斯坎南的理论只说对了一半？可能是因为温伯格认为，前一个部门过于臃肿，而后一个部门则必须扩张才能实现总统的目标——威慑苏联，后者在不久之后就服软并解体了。
至于尼斯坎南的官僚主义模型，当然远非半生不熟，但它可能需要更多的时间来完善。
现在让我们探讨公共选择理论对民选政治家的研究。
“美国国会太奇怪了，”一位俄罗斯移民曾这样说，“一个人站起来，却一言不发。也没有人听。然后每个人都站起来表示反对。”与此相反，詹姆斯·布坎南却在国会看到了太多的“共识”。政客们都喜欢抨击政府的浪费、欺诈和滥用职权。在1988年的民主党总统候选人竞争中，州长迈克尔·杜卡基斯（Michael Dukakis）抨击国税局（IRS）的税收征收有误；加里·哈特（Gary Hart）攻击了挥霍无度的五角大楼；而杰西·杰克逊牧师（Rev. Jesse Jackson）则谴责对富人的税收漏洞。而在削减预算赤字的问题上，他们却欣然达成一致。
对西奥多·罗斯福（Theodore Roosevelt）的昵称。——译者注
政客们在异口同声地谴责浪费的同时，却投票支持在导致预算膨胀的项目上花费更多的资金。从1958年到2020年，美国只有6次实现预算平衡。根据布坎南的说法，政客们的言辞与他们的投票记录并不一致。他们的发言俨然一副政治家风范，可到了投票时却成了狡猾的黄鼠狼。华盛顿最大的“赤字”可能就是政客们那挺不起来的脊梁骨和空洞的头脑。正如泰迪·罗斯福（Teddy Roosevelt） 
所说，你用香蕉雕个人也比他们脊梁骨硬。
布坎南并不是简单地诋毁政客，尽管他颇擅此道。他在寻求让政客们言不由衷的力量。事实上，问题不在于国会中的个别人士，这是一个体制问题。布坎南声称，是政治体制助长了预算赤字。
让我们先回顾一下凯恩斯的观点：在经济繁荣时期，随着就业向好和税收增加，预算应该会达到盈余。而在经济衰退期间，由于就业最低和税收收入下降，预算应该会陷入赤字。在整个经济周期中，预算应该是平衡的。如果这就是我们的期望，那布坎南让我们不得不承认实际情况与期望不符。为什么美国在繁荣期积累的预算盈余如此之少？布坎南于2013年去世，但如果他泉下有知，了解到在2019年，尽管失业率创下历史新低，股市创下历史新高，美国年度赤字仍增至1万亿美元，约占GDP的4.5%，想必他也不会对此太过惊讶。可以将此与加勒比海上的小岛国的开曼群岛的预算相比较。这个国家只有6.8万人口，人们可以很容易地监督领导人，而政府每年则能够为未来存下大约相当于其经济总量4%的预算盈余。
布坎南对这个谜题的回答相当简单，他让我们回想起了杰里米·边沁的观点。政客们想要取悦他们的选民，而人们趋乐避苦。政府支出项目令人愉悦，而交税则是痛苦的。不妨猜猜，人们想从他们的政治代表那里得到什么？那就是高支出和低税收，而这通常会导致预算赤字。
不过基于这种论调，我们也可以立马对布坎南进行反驳：如果持续的预算赤字损害了经济，人们难道不会因此感到痛苦并渴望平衡预算吗？布坎南的回答是，预算赤字确实会造成伤害，但它带来的痛苦是间接的、弥散的。可以比较一下预算盈余带来的直接痛苦和预算赤字带来的间接痛苦。如果我们以平衡预算为起点，并希望创造盈余，我们可以增加税收或削减开支。这两种策略都会直接造成痛苦。高税收通常会降低私人消费，削减开支则会伤害这些政府项目的受益者。更健康的经济所带来任何好处都是日后才会显现的，而且对于那些高税收或低支出的受害者只有间接助益。这些受害者将来如何得益，得靠他们自己去想象。
James M. Buchanan，The Consequences of Mr. Keynes （London：Institute of Economic Affairs，1978），pp. 20-21.
现在，再来考虑下预算赤字的情况。我们可以通过降低税收或增加政府开支来制造赤字。这两种策略都能让纳税人和支出受益者喜笑颜开。赤字使人们可以在自己身上花更多的钱。没错，赤字可能会拖累经济，但同样，其影响是间接的：人们必须想象未来的情景，并问自己是否会受到影响。
布坎南的解释所基于的正是人们对未来间接影响的误判。太多的人在这个问题上和阿尔伯特·爱因斯坦一样，他曾说：“我从不考虑未来，因为它很快就会到来。”布坎南更希望他们遵循田纳西·威廉斯（Tennessee Williams）的作品《玻璃动物园》（The Glass Menagerie）中的角色阿曼达·温菲尔德（Amanda Wingfield）的话：“未来变成了现在，现在变成了过去，如果你不为此做打算，那么过去就会变成永远的遗憾！”
布坎南断言，由于赤字开支忽视了未来，它自然会贻害我们的后代。事实上，他提出了一个道德问题：赤字不就像是有纳税义务却没有代表权利吗？今天的国会议员为了提高他们选民眼前的福利，而不惜损害他们子孙后代的福祉。未出生的人自然投不得票。然而，每个刚出生的孩子却已经背上了债务。
理性预期学派（Rational Expectations school）对布坎南关于未来世代的观点进行了一番有趣反驳，我们将在下一章讨论这个问题。这一学派的理论家们认为，人们大体上能正确地衡量未来，充分为他们的后代着想。正如你所预料的那样，这种新的思想流派引发的争议甚至比公共选择学派还要多。
对布坎南最有力的反驳来自一个明显的事实，即联邦预算赤字在1997年确实消失了，盈余也确实开始积累。这是如何发生的，它是否会摧毁公共选择理论的模型？在1990年、1993年和1997年，国会通过了削减联邦开支增长率的立法，并在1990年和1993年提高了税收，尤其是对高收入美国人的税收。然而，更重要的是，随着长期而强劲的经济扩张将失业率降至美国人自20世纪60年代以来从未见过的水平，财政收入出现了爆炸式增长。更多的工人有工作意味着更多的人获得收入并纳税。同样，企业利润增长带来了更高的企业税收，并推动股市飙升。1995年6月至1998年6月，道琼斯股票指数翻了一番。当股票投资者卖出升值的股票并“获利了结”时，他们要缴纳资本利得税。总而言之，当政客们确实做到了自制克己而不大肆挥霍时，美国经济便大放异彩。
既然20世纪90年代以预算盈余结束，我们是否就应该把公共选择的研究论文扔进废纸堆呢？公共选择学派的学者们对此却是一副“等着瞧”的态度，而当接下来的仅仅几年里预算盈余便被挥霍殆尽时，他们也是一副“早知如此”的表情。甚至在90年代末，国会议员们便开始故态复萌了。1998年克林顿总统签署的一项高速公路法案包含了大量的老式政府恩惠性支出。一位研究人员计算出，以高达2000亿美元的高速公路预算，美国完全可以用黄金铺路（当然是镀金）。该法案当然没有给高速公路镀金，而是给国会议员的政治生涯镀了金，让他们得以吹嘘为自己的选区带来了修建桥梁、隧道、渡船和自行车道的新资金。该法案通过5个月后，98%的现任国会议员成功连任。1999年的预算法案中包括了众多企业拨款，比如一笔30万美元的费用用于资助研究家乐氏（Kellogg）的葡萄干麦麸是否符合联邦营养计划的要求。
几乎在2001年布什总统甫一上任，国会就翻开了美国人民的钱包，让钱包口朝下，狠狠地摇晃起来。一项1800亿美元的农业法案为干豌豆和扁豆农民提供了救助，同时还恢复了原已停止的针对马海毛山羊牧人和养蜂人的扶持项目。一项新的2860亿美元的高速公路法案为阿拉斯加州的119个特别项目注入了近10亿美元。一个只有50名居民的村庄获得了2.23亿美元的资金，修建了一座长达1.6千米的桥梁，将其与大陆上繁华的凯奇坎镇连接起来。另外2.31亿美元则将用于在安克雷奇修建一座桥，该法案将其命名为“唐·杨之路”（Don Young's Way）。谁是唐·杨？答案是众议院交通和基础设施委员会主席。
美国政治家，企业家，最大独立计算机服务公司EDS创始人，曾于1992年参加总统竞选，并赢得了19%的选民票，是独立竞选人参加竞选以来取得的最好成绩。——译者注
20世纪90年代末的预算盈余确实表明，美国人并不像公共选择理论倡导者所认为的那样无知和被动。90年代中期，像罗斯·佩罗（Ross Perot） 这样的尖酸个人，以及像“协和联盟”（Concord Coalition）这样的无党派推动减赤组织，成功地激起全国各地的选民对挥霍预算的怨气。政治家们突然感到惊恐不安，意识到如果再不削减开支，他们就会丢掉饭碗。共和党控制的国会不断对民主党总统施压，直到国会山和白宫在削减开支问题上达成妥协。如果普通选民没有表达对长期赤字的愤怒，政府就会继续挥霍纳税人的钱。此事让我们学到的是，有时“人民的力量”确实胜过“公共选择”。
事实上，在20世纪90年代，预算平衡的风潮横扫了整个工业化国家集团。加拿大、瑞典和澳大利亚在20世纪90年代初曾面临国家破产的威胁，于是它们纷纷削减政府项目，以恢复财政信誉。在欧洲，欧盟成员国签署了《马斯特里赫特条约》（Maastricht Treaty），规定每个成员国必须缩减赤字，否则将失去加入新的单一货币计划的资格。只有日本完全错失良机，因为一场可怕的经济衰退已使该国预算膨胀到令人束手无策的水平。对西方世界来说，当时的时代精神要求财政紧缩，不允许凯恩斯主义的幻想恣肆飞扬。不幸的是，2008年的大衰退让这些努力沦为无用功，整个欧洲的发达国家都未能重新掌握自己的预算。一份政府债务的世界地图显示，日本和法国等富裕、老龄化国家的公共财政状况比俄罗斯和墨西哥等不太富裕国家的更差。
