在谈论群体利益与群体规则的时候，我几乎完全忽视了由谁决定利益、由谁设定规则、什么范围内的背叛是可接受的以及多少社会压力是足够的等问题。很容易说成这些由“社会决定”，从一个足够宽泛的视点来看，的确是这样。社会将决定它的诸多规则以及需要什么样的社会要求来执行这些规则。社会决定所有权是如何运作的以及需要什么样的社会压力来保障所有权。社会决定“公平”的含义以及需要什么样的社会规则来约束你拿走的不会比应得的更多。这些不是深思熟虑的决定，而是逐步演变的社会决定。就像免疫系统“决定”要抵抗哪种病原体，社会决定群体规则以及背叛行为。而且，就像免疫系统对病原体实施防御一样，社会对它认为的背叛行为实施社会压力。
但许多社会压力由掌权者施加，1我刚才表述的不正式的集体思维过程可以解释绝大多数道德及名誉压力，却不能解释制度压力。历史上，我们被独裁者统治——家族长者、部落首领以及不同规模地域内的领导者。这些人拥有很大权力，有时是绝对王权，来决定群体做什么。他们也许不能支配社会规则，但可以制定法律并强制执行。并且，这些法律往往是不道德的、不公平的，并且对群体内一些人是有害的，甚至是对群体内大多数人有害。
历史上，人们在统治他们的法律面前没有话语权，统治者通过强制力实施法律。如果国王决定国家参战，人们就得这么做。群体利益按国王的意愿来定义，无视国王意愿、遵守其他冲突利益的人将受到惩罚。国王的决定是否代表了大部分人的意愿并不重要，他说出的话便定义了群体规则。
我在此细数一些细微差别。少数统治者，从部落首领到帝王曾经拥有（或者现在还有）绝对权力。他们有长老理事会、权势贵族、将军，必须平息其他利益来维护政权。他们被他们的角色限制，并局限于当时生活的社会。有时候超凡魅力的强势统治者能够在很大程度上改变整个社会，但往往也会被社会制约，犹如他也制约着社会。有时候群体规则由社会特权阶级来决定，或者德高望重的名人，或者在恰当的时间以及恰当的地点出现的子群体。
在我们的一部分历史中，法律与政策不是由一个人决定的，而是由一群人决定：古罗马元老院、中世纪威尼斯的马吉奥大会议厅以及大宪章之后的英国国会。现代的宪法民主对此进一步发展，给了每一个人（或多或少）来决定由谁统治他们，以及由什么样的规则来统治他们。
这个情况不仅限于政府，它们也在其他群体中发挥作用。掌权者决定群体规则是什么，同时也局限于他办公室的“规则”。CEO可以被董事会辞退，黑手党头子可以被他的对手废黜，黑帮以及恐怖分子群体都有它们自己的组织结构。
决策制定者通常不会决定规则及社会压力的细节。比如，国王可能决定让国家参战，所有健壮男子都要参军，但他不会考虑使用什么样的防护手段制约背叛者。社会将社会压力的实施委托给一些子群体，通常是机构，我将其广泛定义为被委托实施社会压力的组织。我们已经探讨过委托以及委托—代理问题，下面看看这些在机构中的运用。
2010年，在挫败一起企图在内衣隐藏炸弹炸掉飞机的阴谋之后，全身扫描器大量涌入机场。因为多方面的原因这个设备不应该投入使用，最主要的是它们不能直接检测到内衣炸弹使用的特定炸药，也就不会检测出其内衣中的炸弹。已经有了几起拒绝使用该设备进行扫描的案件，其中一起案件由电子隐私信息中心提交，声称美国运输标准化局使用这个设备时没有遵守自己的规则。我想强调国土安全局律师在联邦法庭上提出的一个论点，他认为安全局被合法授权检查每一名航空乘客，强制全身检查规则不需要大众任何评论或制定规则。也就是说，负责美国航空安全的国土安全局可以做任何想做的事。
“9·11”恐怖袭击之后，人们对航空恐怖主义袭击更加恐惧了（见表14-1）。然而，客观数据并不支持他们增加的恐惧——航空恐怖袭击在20世纪80年代更为猖狂，但“9·11”是一个巨大的情感事件，确实把人们的安全感敲打出来了，因此，由政府代表社会，试图改善机场的安检情况。乔治·布什在2001年11月19日签署了《航空与运输安全法案》，创建了运输安全管理局。
航空恐怖主义的社会困境是一个极端危险的例子，一小撮背叛者就可以导致上千人死亡以及数十亿美元的经济损失。对此人们当然会有忧虑，并期待强烈的社会压力。4仅有道德以及名誉压力是不够的，因为规模太大，冲突的利益又如此强烈。需要制度压力，在美国被委以责任的就是运输安全管理局。
在实际操作中，存在好几级代理。人们将防护委托给他们的领导——国会与总统，而他们又将其委托给国土安全局，后者又委托给运输安全管理局，最后委托给某个运输安全管理局代理配置检查点。
图14-1说明了制度压力的委托关系，最终，机构负责强制执行。机构不一定是政府，它们可以是任何社会子群体，在各个层面上被赋予权力强制执行制度压力，包括以下几点：
●警察，对很宽泛的一类冲突规则施加社会压力（我承认，用这种方式描述逮捕对他人及其所有权造成伤害的人是很奇怪的）。
●司法制度，通过基于正式及非正式的社会规则提供社会压力，可以惩罚罪犯并对未来的背叛提供威慑，或解决民事争端。
●政府管理机构，比如美国的运输安全管理局、职业安全与保健管理总署、联邦通信委员会以及食品与药品监督管理局等。
●工业组织，实施行业的自我管理（通常用来干预政府的规管）。
●企业安防办公室，负责企业的物理以及数据安全策略。
●企业审计员，通过对企业财务违规行为提供社会压力，负责验证一致性，和验证企业的账簿。
●独立的保安公司，受组织雇用来保卫办公场所的安全。
图14-1社会性压力是如何被委托的
委托的目的是让机构能够作为群体代理运作良好，即代表群体并以群体的名义实施社会压力。但由于存在委托—代理问题，机构与整个群体相冲突的利益并不一致，甚至与在其之上的机构或子群体也不一致。结果，它不一定在群体想要的程度上或方式下来实施社会压力，进而带来无尽的问题。
当谈及恐怖主义与航空安全时，上述问题非常明显。运输管理安全局是一个政府机构，由美国政府管理与资助，要回应政府。而政府又来自人们的委托，由人们资助，并要回应人们。考虑到所有那些，你会期待人们对交通安全管理局的所作所为有许多干涉吗？这也是为什么当交通安全管理局绝对不需要人们任何干涉就能运行良好。这就是委托—代理问题的自然效应。
交通安全管理局的利益与其任何上司单位都不一致：国土安全局、政府或整体社会。
一方面，交通运输安全管理局有自我保护利益。如果整体社会认为恐怖主义的威胁在急剧下降，它看起来就没那么必要了，可能会解散，也可能被其他国际安全组织代替。在任何一种情况下，像个人一样，交通运输安全管理局非常关注自己的生存（顺便一提，交通运输安全管理局的工作人员也很关心自己的工作、权力以及工作名誉等）。
另一方面，交通运输安全管理局也会关注自己在社会中的名誉。是的，它想把工作做好，但也需要让大众看得到。如果有恐怖袭击发生，交通运输安全管理局不想因为阻止恐怖分子不力而受到指责。因此如果恐怖分子炸掉的是购物中心而不是机场，对交通运输安全管理局来讲就是胜利，尽管两种情况下死亡人数不相上下。5即使没有恐怖袭击发生，如果它看起来工作没到位，甚至有时实际工作做得很好，它也将受到惩罚，获取的支持、资助以及权力也会越来越少。6
最后，交通运输安全管理局关注在政府内的相对权力。它得到的资助越多，与总统越近，它的差事就越好做，也更可能存活下去（见表14-2）。
交通运输安全管理局利益冲突在政府机构中很常见，警察及其他强制执行法律的机构中也存在利益冲突。这些机构代表整体社会实施制度压力，但因为它们的利益是不一致的，最终实施的防护要么太过，要不不足。
夸大威胁及其带来的过度防护——至少存在过度开支情况，是至今最为常见的结果。比如，交通运输安全管理局肯定不会建议回归到“9·11”之前的防护等级，也不会把预算剩余部分返还，将其花费在更为合理的反恐手段上，比如情报、调查以及紧急响应，这样会妨碍交通运输安全管理局的利益。
这种情况不仅限于政府机构，比如，企业安全官员也表现出了同样的行为。在第10章，我描述过企业公差费用问题，也解释了许多大企业实施社会压力确保员工的服从。这通常涉及批准——不管是事前机票与酒店预订，还是事后验证发票与审计——差旅开支。企业授予某个部门或子群体批准权，其决定采取什么样的压力。这个群体的动机除了降低企业差旅开支之外，还要证明自身作为企业部门的存在感，因此它会过度开支。
回想在赛事中使用兴奋剂的职业运动员。无兴奋剂的竞技是自行车运动员的群体利益，但实现该理想的实际实施者是体育管理机构。世界反兴奋剂机构采取“禁止一切，后果见鬼去”的态度。如果机构能够花更多时间，投入更多的资金，开发出更为精确的测试方式，在它的测试方法上更透明，补偿被虚假举报的运动员，它便能更好地为运动员服务。但它并没有动机做这些风险权衡，只要这个机构还处于管理地位，它就以自己的方式运行。
执行机构有一些委托关系带来的利益冲突。一个常见的利益是如何衡量与评判执行机构。我们委托警察来执行法律，警察可以通过考核逮捕率以及定罪率来决定升职。这会带来一系列治安问题，警察可能会逮捕一个无辜的人，只要他认为可以将其定罪的话；一味追求在较小的指控上进行简单定罪，而不是在更确切指控上进行更严厉的定罪。
对执行机构来说，有一种独一无二的利益冲突，即机构应当监视的群体的利益。如果某个政府机构的存在只是为了某个行业，那么使该行业兴旺便是它的个体利益。除非有其他职业经历，相当多拥有必要专业知识成为管理者的人，在过去是或者将成为该行业的一员，这些都带有明显的隐式或者显式冲突。结果，被委托管理特定行业的机构就很可能拥护该行业的商业利益及特殊利益。这个现象被称为管制俘获，在美国与其他国家有许多这样的例子。在美国的例子包括：
●矿产管理局，它的管理层将合同签给着手创业的先前同事，并且那些来自石油与天然气行业的员工中不乏投怀送抱的女孩，都与管理层有染。事实上，矿产管理局在2010年被废掉的原因就是深水地平线石油泄漏事故中，这种暧昧关系受到了谴责。
●联邦航空管理局，由于管理层的有意忽视与延迟行动，导致了1996年埃弗格莱兹维鲁航空DC-9飞机撞机的严重安全事故；2011年西南航空737客机机身在飞行中开裂也与管理层渎职有关。
●证券交易委员会，它的律师通常从银行员工转为政府雇员，然后在公务期一结束就又返回。银行业的管理混乱就是这个循环的一个效应，这导致了2008年的经济危机。
思考以上现象的一个方式就是将其看作发散的利益与集中的利益之间的斗争。如果你认为专门条例是成本与利益之间的权衡，管理机构会试图破坏这个平衡。在一边的是企业，它们实力雄厚，并且很大程度左右着管理者的意见；另一边是其他所有人，每个人在他们的每一天都忧心忡忡，没有人特别有动机地去影响管理者。在这种情况下，即使整体社会的利益比行业利益大，它们也因为如此的发散很难被广泛代表。当机构成为实施社会压力的社会代理的时候，就宣告了社会利益的巨大失败。而且，每一级委托都会引入新的相冲突的利益，像一个混乱可怕的手机游戏。
机构是有权力的，因此也就有了背叛的能力。历史上，政府总是以保护统治者的个人利益为出发点，而不是以社会的最大利益。他们可以制定社会规则，并且通过法律与惩罚来执行这些社会规则，完全不顾及人们是赞成还是反对。
现在有了一种崭新的潜在的背叛机构，由信息时代造就：企业以机构的角色出现。这可以在公共基础设施转到私人手里时发生。随着互联网作为通信系统地位的崛起，特别是社交网站的出现，企业开始转变为社会基础设施的设计者、控制者以及仲裁者。因此，它们开始越来越多扮演机构的角色，虽然并非是真正的机构。我们在第10章中谈论过名誉压力与防护机制的组合，以及背叛者如何避开社会压力，像在Yelp网上发表虚假评论。还有另一种新的效应，设计并拥有安全机制的企业可以在更高的层面上促成背叛。
如同一个专制的政府，公司也可以设定社会规范，定义它所认为的协作，并通过网站上的选项执行协作。它可以很简单地就否定合法的权利或是社会认可的权利：想想发行商如何通过不允许拷贝侵蚀了音乐的公平使用权。当网站的用户不再是企业的顾客时，利益冲突就会更为剧烈。
以Facebook为例，Facebook必须决定用户有什么样的隐私权。它允许用户在需要的时候保持一些东西在隐私状态，也可以拒绝用户将其他东西设为隐私。它允许用户进行更为精细的隐私设置，也可以给用户全有或全无的选项。它可以使特定选项很容易被找到与使用，也可以使其他选项更难被发现或使用。它可以根据自身的商业模式，来决定是否出于商业目的将用户信息出售给其他公司。Face-book是一个隐式的被用户委托来实施社会压力的机构，但因为它是一家以赢利为目的的企业，并不是真正的用户代理，它会背叛社会，并以自己的个人利益行事，从而轻易地逆转委托—代理关系。当然，用户可以拒绝使用Facebook。但是当Facebook与其他社交网站已经潜入我们的文化与交际当中时，拒绝的选项变得更加不现实了。只要用户没得选或不在乎，它便可以违背用户利益而不用受到惩罚。
对那些将自身冲突利益置于群体利益之前的机构实施社会压力并不容易。像所有其他的组织一样，机构并不像个人那样受制于道德压力，它们对名誉压力也无动于衷。因为人们常常被迫与机构打交道，人们的想法对这些机构而言已不重要了。是的，在民主社会中，人们可以投票选出能有效将压力施加到这些机构的立法者，但这是缓慢且间接的过程。你可以决定不使用信用卡或手机，然后不再和这些公司打交道，但通常这个选择并不现实。
有时，权威就是非常不愿意惩罚背叛的机构。没有一个美国政府工作人员对国家安全局从事非法监控美国公民感兴趣（间谍机构树敌很多），或者对恐怖分子嫌疑人施以酷刑的人。
对机构最为有效的社会压力是制度压力。我在本章开头讲过一个例子，电子隐私信息中心对交通运输安全管理局全身扫描的起诉，声称该机构在配置这些装备时并没有遵守自己的规则。尽管法院拒绝了电子隐私信息中心的第四修正案，允许交通运输安全管理局继续监视，它要求交通运输安全管理局在制定规划时执行公示与意见征集程序。这虽算不上一个完全的胜利，但毕竟取得了部分成果。
还有许多法院系统制约政府机构的例子。在美国，这包括司法检查、无种族隔离的学校、合法流产、废除禁止人种间以及现在的同性配偶结婚的法律、建立对监控的司法监督以及惩罚印第安事务局信托基金的管理不善行为。
这里很重要的一点是明确责任。公众能够明白这些机制，并能监督相应的负责人是非常重要的。如果我们要让政府不做出越界行为，应当将权力分化：监督与平衡。但不仅是政府需要被监督，企业、非政府机构以及个人都需要被监督。每个人都有使其他人处于监督之下的责任。
注释
1.对那些不再掌权的人，有些社会压力机制一旦就位，很难将其消除。
2.这个引证来自法国路易斯十四，译作：“国家，即是我。”更通俗地讲：“我就是国家。”或用这本书的术语：“作为这个国家的统治者，我的利益就是国家的利益。”
3.总之，恐怖主义是很低效地达成某项政治目的的手段。政治科学家马克斯·艾布拉姆斯（MaxAbrams）分析了28个恐怖组织的政治动机——“国外恐怖组织”（由美国国务院自2001年以来制定的清单上的所有组织），他列举了这些组织的42个政治目标，发现它们只实现了7%。
4.这并不是说我们有很可靠的制度来决定何种等级的安全是合理的。对航空安全手段的成本/利润分析表明，它们是不合理的，当然防护权衡是主观的，有相当大的心理成分。恐怖主义的许多特点会导致我们夸大威胁，我将在第15章中讨论这些方面，最为基本的是，我们会比实际情况感到更不安全。因此，我们想要比经济层面上说得通的更多的社会压力。
5.你计算一下会发现，死于车祸的人比“9·11”恐怖袭击杀害的人更多。
6.这不仅仅是从理论上讲，有证据表明这些考虑会影响政策。
