一、实施“家庭联产承包责任制”与“粮食产量战略”
第一阶段：1978—1988年，是中国改革开放的初期十年。这一阶段的农业主要是解决粮食产量问题，关键措施就是以家庭联产承包责任制为核心的体制改革。农村和农业战略可以概括为：实施家庭承包责任制与“温饱战略”或“粮食产量战略”。关键词是：“家庭承包责任制”、“粮食产量”。
最有效的措施就是体制改革，准确地说是“讨论、试点、认可、推广和稳定”家庭联产承包责任制。众所周知，中共十一届三中全会是中国改革开放开始的标志，可是会议通过的《加快农业发展若干问题的决定 (草案) 》是“不许包产到户、不许分田单干”的，怎么理解?全国公认安徽小岗村是中国家庭联产承包责任制的发源地，安徽小岗村搞承包制以1978年11月24日签署“生死协议书”为标志，十一届三中全会召开的时间是1978年12月18—22日，前后不到一个月时间。十一届三中全会上热烈讨论过承包责任制和其他责任制问题，不能说十一届三中全会对承包制不重视、在农村改革方面思想不解放。由于事关重大，认识上有重大差异，统一认识需要一个过程，是很自然的事情，而且是默认实践中的家庭联产承包制试点的。1979年9月，中共十一届四中全会修改并正式通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，将草案中“不许包产到户，不许分田单干”，改为“不许分田单干”，初步肯定或默认了“包产到户”的办法。1980年争论最激烈的时候邓小平在4月和5月发表了两次讲话，肯定了家庭承包。1980年9月，中央发出《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，对包产到户的做法作了基本的肯定。此后，包产到户、包干到户迅速发展。1981年10月，全国农村基本核算单位中，建立各种形式生产责任制的已占97.8%，其中包产到户、包干到户的占到50%。1982年1月，中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》，即1982年中央1号文件，第一次明确地肯定了包产到户、包干到户都是“社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动”。
中国的经济体制改革是从农村土地产权制度和农业经营体制开始的，有人称之为“农村包围城市”，即借鉴农村家庭承包制在城市国有企业进行承包制改革的道路。实践证明，这一时期的农村发展战略正确，改革比较顺利，取得了巨大成功，全国人民的温饱问题基本解决。
二、“完善家庭承包制”与“农业、乡镇企业并举战略”
第二阶段：1989—1997年，将近10年。这一时期，虽然每年的中央1号文件不是涉农的，但是中央丝毫没有降低对“三农”的重视，也许这一时期涉农文件密度是最高的。综合这些文件和措施，可以把这一时期的农村发展战略概括为：“农业和乡镇企业并举”战略或“农业乡镇企业两条腿走路”战略。
从1978年开始，乡镇企业 (1996年通过《中华人民共和国乡镇企业法》以前称之为“社队企业”) 就开始发展，1984—1988年发展迅速，虽然也有中央文件和中央领导的肯定，但是基本上属于农民自发发展，没有上升到国家战略。1989年以后进入规范、相对有序的农村经济发展战略意义的阶段，也成为国家工业化的战略组成部分。所以，从1989年开始，乡镇企业才成为国家农村发展战略。1987年邓小平在一次会见外宾时说：“我们完全没有预料到的最大收获，就是乡镇企业发展起来了” (邓小平，1993) 。可见，乡镇企业在此以前并不是国家的农村发展战略和工业化战略的组成部分，而是意外的“异军突起”。
中央把抓粮食、蔬菜、肉类生产和流通通俗地表达为“米袋子”工程和“菜篮子”工程。当时中央是把鼓励发展乡镇企业置于农村发展和“90年代中国农业发展纲要”的框架内思考和实施的，主要还是希望农民由此增加现金收入，所以，称之为农民的“钱袋子”工程。那时的说法是“无农不稳、无工不富和无商不活”。所以，也可以把这一时期的战略通俗地概括为“米袋子”、“菜篮子”和“钱袋子”战略。关键词有稳定家庭承包制、 (主要是) 耕地承包期30年不变、“米袋子”、“菜篮子”和“钱袋子”。
重点措施包括：
其一，针对承包合同陆续到期导致农民的担心、农民不愿意对土地进行长期投资甚至掠夺性经营、一段时期内粮食生产的徘徊、一些地方基层干部比较频繁地调整承包地等情况，关键还是稳定和完善土地家庭承包制，几乎所有重要文件都如此强调。其实1984年第一轮合同到期时，就提出适当延长承包期，1993年提出再延长30年，中办发[1997]16号文件即《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，正式明确土地 (耕地) 承包期30年，这是标志性文件和事件。
其二，抓粮食生产和农产品流通，解决“米袋子”问题。抓生产的措施主要是技术推广等服务体系、基础设施、金融支持。抓流通的主要措施是改革粮食流通体制：建立国家粮食储备制度、实行粮食经营和价格“双轨制”、建立粮食收购保护价格制度和粮食风险基金制度、组建以经营农产品收购资金为主的农业政策性银行等，总体思路是构建国家宏观调控制度前提下的市场化流通体制，标志性成果是于1992年底终结了从1955年开始的粮食统购统销制度，其基础是粮食生产体制改革和技术进步。
其三，全面支持畜、禽、鱼、蔬菜的生产和流通，解决“菜篮子”问题。这一时期，中国北方蔬菜大棚栽培技术和牛、羊、猪、鱼等的人工规模化养殖技术迅速提高和普及，短期内解决了中国最大的民生问题。
其四，中央已经把促进乡镇企业发展有意识地提升为国家的农村发展战略。不过，总体上主要还是政策支持，对农民给政策、给空间、允许做、鼓励做、自己做，引导农民因地制宜、充分利用资源、就地取材，不仅允许乡镇办集体企业，村里可以办、家庭也可以办，家庭还可以合伙联办，叫做“四轮驱动”。乡镇企业极大地促进了中国的经济增长、农民增收和农业剩余劳动力转移。
三、减负增收、粮食流通体制改革与小城镇战略
第三阶段：1998—2003年。这一阶段是中国经济体制改革艰难而又关键的时期，也是涉农改革方面比较多、文件和改革措施比较密集的时期。前所未有地重视增加农民收入和进行粮食流通体制改革，同时把小城镇建设作为带动农村经济社会全面发展的综合性大战略。可以把这一时期的农村发展战略概括为“减负增收、粮食流通体制改革和小城镇战略”，关键词是《土地承包法》、减负增收、粮食流通体制改革和小城镇建设。
重点措施包括：
其一，最主要和最基本的措施还是稳定和完善家庭承包责任制。最重要也是标志性的事件是于2002年8月29日颁布、2003年1月1日实施的《中华人民共和国土地承包法》，以法律形式明确耕地承包期30年不变。这是农业结构调整和农业稳定的制度基础。
其二，抓税费改革，减轻农民负担。当时的现实情况是：农民收入增幅连续4年下降。1997—2003年，农民收入连续7年增长不到4%，不及城镇居民收入增量的五分之一。而且税费繁多，农民负担很重，粮食主产区和多数农户收入持续徘徊甚至减收。城乡居民收入差距在一度缩小后又进一步扩大。1998年10月，十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，提出“坚持多予少取，让农民得到更多的实惠。”税费改革是减负增收的主要措施之一，主要是减税、减费、调整税收政策，遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派。
其三，抓粮食流通体制改革。从20世纪70年代末就开始改革传统的粮食统购统销体制，但是，这一时期改革是作为农村发展战略的重点之一进行的，与前期的粮食流通体制不同，改革方向或目标是适应社会主义市场经济体制，建立起有宏观调控的市场化的粮食流通体制。1998年中央2号文件进一步明确“四分开一完善” (即政企分开、中央与地方责任分开、储备与经营分开、新老粮食财务挂账分开和完善粮食价格机制) 的原则。2001年7月国务院下发了《进一步深化粮食流通体制改革的意见》，要求坚持“保护产区、放开销区”的改革原则，希望国有粮食企业为主渠道，能起到稳定市场的作用，多种形式的其他渠道使得市场充满活力。到2004年5月，国务院出台《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，此后就基本上实行了全面放开粮食购销的市场体制。
其四，退耕还林、还草、还湖。由于制度的稳定、政策的鼓励、国家基础设施投入增加等，粮食生产能力加强。1995年粮食大丰收，国家粮食储备能力大增，实际储备的粮食持续增长达5000亿斤以上，加上农民家庭储备，够全体中国人吃一年以上。这一状况给“退耕还林 (湖、草) ”、改善生态环境创造了条件。
其五，小城镇建设。这是站在解决农村一系列深层次矛盾、优化农业和农村经济结构、增加农民收入、优化农产品供求关系、加速城镇化和工业化等多角度考虑的，是在走中国特色的、农民就地城镇化的道路。1998年10月，党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出，“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”从十五届三中全会的决定可以明确看出：小城镇战略是农村发展战略，是立足农村、提升乡镇企业深度广度的农村综合发展的战略。但是，从客观效果看，完全可以说，小城镇建设是中国特色的工业化、城镇化与农村发展战略三合一的发展战略，已经体现了城乡统筹。
四、“三农”统筹、城乡统筹与新农村建设战略
第四阶段：2003—2012年。这一时期的农村发展战略可以概括为“三农”统筹、城乡统筹与新农村建设战略，关键词包括土地承包关系长久不变、城乡统筹、“三农”统筹、废除农业税、种粮直补、新农村建设。
党的十六大在强调城乡统筹的前提下，提出“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”，十七大提出“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”。显然，十七大之前，继续承接前一阶段的“小城镇建设”战略，强调城镇化，十七大之后，重点转移到“新农村建设”，而新农村建设的具体内容 (例如村改居、农房改造等) 也是与“小城镇建设”吻合的，说明了战略的连续性和阶段性重点。
重点措施包括：
其一，稳定和完善家庭承包制。最重要的举措就是：第一，在中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。第二，部署了土地制度进一步改革和完善的几个重要方面：严格的耕地保护，强调18亿亩耕地红线；农村土地确权、登记、颁证；保障、鼓励和服务土地承包经营权流转，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权；城乡统一建设用地市场；林权体制改革等。
其二，废除农业税。2003年12月31日，《关于促进农民增加收入若干政策的意见》由中共中央、国务院以中发[2004]1号文件印发。中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确提出了2020年农民人均纯收入比2008年翻一番的农村改革发展基本目标。减负增收的措施是综合的，有些是 长期都在实施的，中央这一时期特别强调“多予、少取、放活”的方针。标志性措施之一，就是在多年农村税费改革的基础上，2005年12月29日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议决定，《中华人民共和国农业税条例》自2006年1月1日起废止，2006年2月27日，国务院发布第459号国务院令，宣布自2006年2月17日起废止农业特产税。从此，中国废止实施了2000多年、在新中国也存在了50多年 (从1958年开始) 的农业税。
其三，实施粮食直接补贴政策，即按农民种粮面积把补贴资金直接支付给农户。目的是为了进一步保障和提高粮食综合生产能力、调动农民种粮积极性和增加农民收入。也与加入WTO后农业补贴政策调整的需要有关。从2000年提出粮食直补的政策构想，到2004年全国实施，用了五个年头，先后经历了改革方案酝酿 (2000—2001年) 、试点 (2002—2003年) 和全面推广三个发展阶段。2016年起，在全国全面推开农业“三项补贴”改革。
其四，抓农业质量和食品安全。这时，中国居民已经从吃饱阶段转向了“吃好”阶段。这是历史性转变，中央战略和政策适时地做出了调整，是农村发展的重要事件。
其五，抓“三农”统筹和城乡统筹。包括：基本社会保障和社会管理的城乡统筹；努力建立以工促农、以城带乡长效机制；促进城乡统一的户籍制度改革，方便进城农民落户和转变为市民；继续推进农村综合改革；促进农村医疗卫生事业发展、完善农村医疗救助制度；增加对县的一般性转移支付、促进财力与事权相匹配；逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表；逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇；加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合的农村金融格局；对农村更多财政和税收政策支持。
其六，抓农村教育和农民素质。主要是：调整农村中小学布局；提高农村义务教育的质量，包括从政策上鼓励优秀毕业生到农村当教师；提高农村学生的安全保障；加快发展农村中等职业教育和对农民的不同形式的专业培训；等等。
其七，新农村建设——关键的标志性思路。总要求：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。这是总体的、综合的思路和工程。前面几个方面的措施，可以说从不同方面服务于或有利于“新农村建设”。但是，还要有其具体的、重点的含义和任务。第一，要重点改变农村的物理景观和农村工作的重点空间，除了考虑一部分农民的城镇化和市民化以外，还考虑农村本身和继续留在农村的人。不要让农村总是脏乱差，要抓村容、卫生等。第二，明确具体的工程，包括生产和生活的基础设施，例如“三通”、“四通”甚至“五通”、“六通”，水利建设 (具体见2011年的中央1号文件《关于加快水利改革发展的决定》) 、农房改造、撤村并居和宅基地整理。第三，强化农村的组织建设和乡村治理。第四，让农民提高受教育水平、讲卫生、改变精神面貌、改变不良和不科学的生产生活习惯。
五、 “土地制度改革和完善”与乡村振兴战略
第五阶段：2012—至今，即十八大以来的新时期。农村发展战略实现了从“新农村建设战略”到“新农村建设战略”与“新型城镇化战略”并举、再到“乡村振兴战略”与“新型城镇化战略”并举的演变。这是符合发展规律和现实需要的。十九大以后的重点就是“乡村振兴战略”，新型城镇化和扶贫攻坚都要结合和统筹到“乡村振兴战略”中。实际上十九大前后分别重点关注了两部分人：之前重点关注已经或正在进城的农民，之后重点关注必须和不得不留在乡村的农民。但是二者是有联系的，需要统筹。此后，还提出新一轮土地制度改革和完善，即一些媒体概括的“新土改”。因此，这一阶段的农村发展战略可以概括为“新一轮土地制度改革完善”与“乡村振兴战略”，关键词是“新土改”、脱贫攻坚、城乡统筹与新型城镇化、乡村振兴。
重点措施包括：
其一，在不改变土地公有制性质、不突破耕地红线、不让农民利益减少的底线上实施“新土改”：在长期稳定土地承包关系的前提下，再延长承包期30年；从理论上和政策上明细承包地“三权分置”；进一步强调建立和完善城乡统一的建设用地市场；进一步明确和维护农民对土地的权益；改革农村宅基地制度，允许自愿前提下有偿退出 (允许用钱置换、房屋置换、置换商品房) 。“新土改”的一些内容，实际上是从十七届三中全会的决议后就开始了。值得注意的是，该阶段和第四阶段，尤其是该阶段，虽然也强调家庭承包关系的稳定，但是具体内容和目的有所不同，前三个阶段主要是为了稳定承包制，稳定农民的家庭农业方式，后两个阶段强调明确、稳定和维护承包户的土地权益，同时鼓励土地流转，以适应土地集约经营和农业现代化。
其二，重新重视发展和改革集体经济 (股份合作制) 的同时，强调赋予农民对集体资产股份拥有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，这是新时代一个很重要的农村经济发展思路。
其三，抓城乡统筹理念下的新型城镇化，重点是“三个1亿人口”的高质量城镇化，即1亿已经进城的农民工融入城市，包括就业、住房、子女上学等；1亿城市扩张过程中形成的城中村的棚户区改造；1亿农民就地城镇化。
其四，十九大做出重大决策：全面实施城乡统筹和“三农”统筹的“乡村振兴战略”。十九大报告和2018年中央1号文件对乡村振兴战略的总要求、基本原则、多个方面的重要内容和措施，都做了明确、系统的阐述。
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文章来源：改革开放40年中国农村发展战略的阶段性演变及其理论总结》，原文发表于《经济研究》2018年第53卷第12期，作者：黄少安
编辑：黄 溪
视觉：王 洋
