来源 | 人民论坛杂志及人民论坛网（rmltwz）
作者 | 中国社会科学院政治学研究所首席研究员、博导 周少来
当前，基层形式主义花样繁多、套路翻新，与基层单位的业务实际脱离，与人民群众的所需所愿脱离，出现各式各样的“局部空转”。这些形式主义的“局部空转”，使中央的政策和改革在“上传下达”中“空转”，让亟待解决的问题在推诿扯皮中“空转”，让基层发展在人力财力的虚耗中“空转”。
为什么“局部空转”、官民皆怨的“流行病”能够潜滋暗长？这顽疾到底该怎么治？
原因分析：
在现行行政体制下，一些基层县、乡政府之间权责关系失衡，出现“局部空转”的根本原因在于：“上有官僚主义严重，下有形式主义泛滥”，“上面领导怕出事，下面干部应付事”。体制性的官僚主义与形式主义“上下互动”“恶性互强”，造成基层治理效能日渐扭曲变形：
一是县级党政部门，掌握着大量县域治理的权力、资源和人力，具有项目分配权和检查验收权，但并不是一线直接的“项目实施者”。
二是县级党政部门，作为县域治理的组织者和指挥者，只是“上下权力中转站”，其基本的工作流程是“开会布置任务—鉴定项目责任书—频繁督查检查”，而基层乡镇政府只是作为“被动的任务和责任承接者”。
三是县、乡政府之间权责匹配失调，县级党政职能部门作为各项任务和项目的分配者和检查者，通过“层层加码施压、层层下卸责任”体制机制，将任务和项目“施加下沉”到乡镇政府头上。而乡镇政府并无相应的行政执法权和资源调配权，这在城管卫生、环境保护等方面表现尤为突出。
这是造成基层政府“权小责大、人少事多”治理困境的根本原因，也是造成基层各种“局部空转”式形式主义应对的体制原因，而面对种种体制性困境，乡镇政府毫无化解之策。对此，应通过“顶层设计”的体制性改革，推动修改宪法法律，推进“省直管县”和“强镇扩权”体制改革，把乡镇政府转变为县级政府的“派出机构”，赋予县级政府及其职能部门的“完整权力”，用法律和法规明确“县、乡政府权力责任清单”，赋权赋能乡镇政府，使其“权、责、事”协调匹配，充分调动乡镇政府基层治理的积极性和创新活力。
同时，由于县、乡镇权力和责任的不断下沉和下压，作为村民自治组织的村级组织也在不断 “行政化”，基层群众的基层自治和基层民主功能得不到有效发挥，村两委班子干部也只能依附和仰赖县、乡镇政府，成为上级行政权力的“跑腿”和“工具”，无法自主代表广大村民的诉求和利益。基层政府的“局部空转”流行病，也下沉蔓延到村民自治组织之中，所以亟待厘清乡镇政府与村民自治组织之间的“权责关系”，回归村级组织民主自治的根本定位和职能。
扭转“压力型”体制机制
在全面建成小康社会决胜阶段，乡村振兴任务繁重，中央、省级、市级、县级的各项任务和工程，都需要基层乡镇在一线实施和落实。所以，个别上级政府及其职能部门，为了快速推进“任务完成”，以及随后便于“追查责任”，一再根据各自的“条条机制”，以“属地管理”名义将其所管辖的项目和工程工作统统下放到基层乡镇：信访维稳、国土资源、环境保护、交通安全、征地拆迁、城管卫生、精准扶贫、乡村振兴等。这些“条条”下放的“属地管理”的机制是如何运作的？这其中潜藏着基层工作及其“局部空转”的“隐秘机制”：
“层层加码施压”。当前各项工作任务繁重而责任重大，上级政府及其职能部门，为了保证任务的按期完成和责任的便于追查，其基本的工作流程是“开会布置任务—签订责任书—不断督查检查”。其中，布置任务时的“层层加码施压”就是其流程中的首要环节：任务指标的追加、任务项目的细化、任务限期的提前等。各级政府及其部门，为什么喜爱“层层加码施压”？这对其上级政府及部门来说，可以表明本级政府的政治决心和工作态度；对其下级基层政府来说，以保证督促其按期按质完成任务，“加码的指标”可使其在完成任务的时间上有“回旋余地”。
“层层下卸责任”。在工作任务顺着“权力链条”层层加码下传的同时，任务的“责任链条”也隐含其中，顺着“权力链条”，绝大部分“责任”同时下卸转移到基层。这对县级政府及其职能部门来说，“对上”好表明其本级政府“层层传导压力”“层层执纪问责”的立场和决心。一旦完不成任务或出了任何“事故”，也好拿着“任务责任书”追查基层责任。通过“条条”下放的“属地管理”，成为“卸责甩锅”名正言顺的“根据凭证”。
“层层督查检查”。部分地方政府，一旦将工作任务通过“层层加码施压”布置给基层，工作责任通过“层层卸责甩锅”推卸给基层，仅“剩下”的工作就是不断地“督查检查”。“督查检查”既是为了保证完成工作，又是为了追查责任落实。这便是当前基层督查、检查、考核、评比泛滥的体制根源。据笔者了解，有的乡镇政府每年“应付”的督查检查，少则100多次，多则200多次。这也是乡镇政府陷入各种“形式主义空转”的重要原因。
针对以上情况，需要深化体制改革，扭转压力型的体制机制，大幅减少一些不必要的检查和追责，明确各个上级职能部门与下级乡镇的工作关系，明确各自的权力和责任，彻底改变“上级部门”只是“布置任务、监督检查”的制度机制，赋予基层乡镇综合治理乡村社会的权能和自主性。
赋权赋能 权责匹配
对于一些地方政府“权力不断上收、责任不断下放”的各种“条条管理”，也许有人疑惑，为什么基层乡镇不讨价还价或坚决拒绝呢？这其中有着复杂的个体性和体制性原由，从基层体制和权力运作来看，基层干部其实并没有多少讨价还价的“谈判能力”。
一是所谓“条条管理”，是在“层层传导压力”“层层执纪问责”下施行的，不执行“条条管理”下传的任务和责任，基层干部也许就要背上“不执行上级决定”的政治责任，甚至被追责为违反“政治纪律”。
二是各种“条条管理”，是在地方政府及其职能部门设立的各种“领导小组”的名义下向下传达的。各地县级政府及其职能部门，为了更好地推进本部门的工作，也为了表明重视和“名正言顺”，往往成立各种各样的任务和工程的“领导小组”。而“领导小组”的“组长”，往往就是县级的主要党政领导。据报道，中部地区某市副市长，“挂名”了50多个“领导小组”组长，各种任务的“责任书”，就在领导小组组长与乡镇干部之间签订。
三是乡镇基层干部，特别是其主要领导的“考核”分数，都“攥在”县级领导和各个职能部门的手中。基层政府负责的信访维稳、交通安全、国土资源、环境保护、精准扶贫、美丽乡村建设等工作的“检查考核”，都是以县级领导和各个职能部门为主要人员来考核的，因此，个别基层干部坦言“不敢得罪上级领导”。
四是乡镇政府的“项目、财力和资源”，都需要县级政府及其各个职能部门的支持。特别是在精准扶贫和乡村振兴的各种工程项目中，县级职能部门掌握着各种各样的项目和资金，并具体规划和安排项目的落实单位和资金数额。交通局、国土局、农林局、环保局、教育局等，都有各自“条条”上的工程和项目，他们对各自项目如何分配和支持力度，都有着“决定性的权力”。乡镇政府如果没有这些工程项目的支持，很难作出成绩。沿着这一“权力逻辑”链条，各个职能部门就“顺理成章”地把各自的工作和任务，以“属地管理”名义“下放”到基层政府头上，而基层干部“毫无拒绝的能力”。
部分基层乡镇政府，在“权小责大、人少事多”的层层压力下，在迎接川流不息的各级、各层职能部门的督查检查中，在要求各种报表、材料、台账的忙乱中，就只能采取各种形式主义方式去应付和应对，看似人人忙得“死去活来”，实则是人财虚耗的“局部空转”。这就要求深化体制改革，健全基层乡镇的政府职能，通过“强镇扩权”和“赋权赋能”，推进乡镇政府成为“权责匹配”的政府，这是调动基层政府奋发作为、开拓创新的体制性基础。
深化与精简
多重“检查监督”造成一些基层政府的不堪重负、“空转应对”也凸显了现行检查监督机制的“制度漏洞”：
一是 “上有官僚主义严重，下有形式主义应付”，其结果就是各式各样的“局部空转”。而作为最无权、最基层的一线政府，乡镇政府没有任何“讨价还价”的能力，只好“迫于压力匆忙应对”。“迎接检查、填写报表、准备材料”，也因此成为基层政府工作的“新常态”。
二是“资源空耗、体制空转”，造成基层政府的“空转无效运转”。中部地区某村村干部统计，一个星期要“打印3000多页的汇报材料”；西部地区某贫困村的扶贫驻村工作队，两个年轻干部“一年四季、天天在村办公室填写台账”。如此多的资源、时间和人力用于“检查监督”、忙于“准备材料”，不利于基层干部全身心投入到脱贫攻坚和乡村振兴的实际工作中。
三是一些地方频繁的“检查监督”实际上是“上级忙于检查，下级忙于应付”的体制空转，而处于“体制外”的广大人民群众“不知就里”，更无从“民主参与”。其实“体制内的上百次检查监督，不如老百姓的一两句实话”。老百姓最能深切感受到身边的扶贫攻坚和乡村振兴的“实际和实效”，但个别地区基层民主的体制机制不畅，广大人民群众作为最知情者，而处于最“无权监督”和“无从监督”的尴尬处境。
精简统一各种检查监督机制，亟需深化基层监督体系改革，加强基层民主法治建设：
一是把党中央《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》（2018年10月）和《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》（2019年3月）以及党的十九届四中全会精神，通过各地政府的实施细则坚决落实，把党中央要求的“督查检查考核事项要减少50%以上”的规定执行到位。
二是统一精简检查监督的次数和形式，推行“一年一检查、一事一张表”检查制度，大幅度减少检查频次和报送材料数量。
三是大力开拓基层民众监督政府的渠道和机制，用成本低、数量广、全过程的基层民主的民众监督和舆论监督，提升基层监督的深度和广度。推行基层民众“民主评议政府”在绩效考核中占比50%以上的制度规定，壮大基层民主自治的力量和基础。
只有通过构建党政统合、多元参与、民主协商、协同共治的基层治理体系，提升基层治理现代化水平，才能彻底根除基层治理痼疾。也只有实现基层多元协同共治，壮大基层民主自治的现代化水平，才能夯实国家治理现代化的基层根基。
选自 | 《人民论坛》12月下
原标题 | 根治“局部空转”痼疾的制度“药方”
新媒体编辑 | 常嫦
原文责编 | 孙娜
原文美编 | 李祥峰
