竞争格局下的城市，资源分配不均衡，如何才有可能更好实现城市集群发展的规模效应？
图源Unsplash
文 | 李铁
研究同城化和城市群问题时，人们普遍认为相邻城市或者城市群内部的城市间存在着协作发展的机会。这也是中国目前区域发展研究中的一个重要判断。
但是，研究中国的城市，不能只从空间现状看，更要从城市间的利益结构和管理层级的关系看，城市间是否存在着合作或者协作的可能。
我曾经参加过一个省的投资大会，会上提出要加强东西部城市的合作。我对此提出一个问题，城市间的合作究竟指什么？是城市公共资源的互换，还是给以财力支持？也就是说所谓的合作在现实中存在着什么样的含义。
就我个人理解，市场投资的主体不应该是城市，而应该是企业，而绝大部分企业的行为并不受城市政府的约束。就这个意义而言，谈城市的合作极大可能会成为一句空话。
中国城市之间是竞争关系
我在论述同城化问题时明确表示，城市之间是竞争关系，是在等级管理体制下，资源要素通过行政手段向高等级城市集中的过程。
为什么说城市之间是竞争关系？因为在中国任何一座城市都是有一定人口规模和地理空间的行政区。而在中国特定的城市区域管理体制下，公共服务供给是按照行政区域划分的。这意味着，特定的公共服务资源，仅提供给行政辖区内的户籍居民，而且具有强烈的排他性。这种公共资源供给的排他性不仅存在于城市，甚至存在于村庄。只有上级政府通过强力的行政干预，通过拆迁和征用等行为，在一定的补偿条件下，才有可能把这种封闭资源转化为向市场开放的空间。
城市的公共资源供给具有排他性存在于方方面面。比如，城市的公务人员和事业单位开支的一部分要由城市政府来提供，包括他们的公共福利；未来城市户籍居民的社保也要由城市政府的财政来负担；城市的教育资源更多服务于户籍居民；城市的基础设施建设和公共空间的供给，也要由城市财政来承担。
一座城市建设的好坏，取决于政府财力。而政府财力取决于招商引资的能力。哪个城市的招商引资能力强，决定着哪个城市拥有发展机会和税收能力。因此在具有排他性的公共资源供给条件下，城市政府的利益最终体现在招商引资的能力上。
所谓城市之间的合作关系，在城市利益面前更多表现为竞争关系。因为市场能够提供的投资总额是有限的，有竞争力的企业资源也是有限的。一个城市可以在本地自生出好的企业，也可以吸引更多好的企业进入。在资源总量有限的基础上，全国县市以上有2000多个各种工业园区，都竞相吸引企业进入，当然要给以各种优惠条件，而这此优惠政策也决定了竞争格局下哪个城市可以获得更好的发展机会。
在这个意义上，城市的竞争更多地是提供足以吸引好企业进入的优惠条件，而企业进入带来的财政收益，则可以给城市辖区户籍居民提供更多福利，改善公共设施的供给条件等等。因此这种城市间竞争在现行体制条件下成为一种常态，并具有合理的存在价值。
需要注意的是，城市间竞争在中国并不是在平等条件下进行的。竞争条件的差异取决于以下几个方面的因素：一是城市的区位条件，例如是否位于沿海地区，有港口的便利条件？是否位于交通要道，包括水陆交通？二是是否位于人口稠密地区？这决定着城市是否具有人口红利优势和消费空间优势。三是是否具有先天的公共资源供给优势？这取决于公共服务资源的集中度和公共服务资源的水平，也包括受教育人才的数量等。四是是否有独特的资源禀赋？例如大型已探明的各种矿产和油气资源，或者是最具有特色的旅游资源等。
不平等竞争之弊
在中国，城市的优势地位还有一个最重要的特点，就是城市等级。无论是直辖市，还是省会城市，甚至是地级城市，等级化城市管理体制决定了高等级城市在城市竞争中占有绝对的优势地位。即使不具备上面提到的种种区位条件，高等级城市仍然可以充分利用行政权力和等级优势，调动辖区资源向高等级城市的主城区集中，同时还可以把上级政府按照计划下达的各种有限的优质资源截留在本级城市。
因此，对于城市竞争来说，高等级城市的竞争优势是低等级城市无法匹敌的。而且虽然人口是从内地向沿海等区位条件更好的地方流动，但是从省以下的行政辖区看，人口和要素从辖区内低等级的城镇向高等级的中心城市流动，也是普遍的大趋势。
很多人都认为，中国曾经鼓励发展小城市和小城镇是一个错误的政策。其实在现行体制条件下，特别是在与利益结合的非常紧密的城市发展机制下，处于管理层级最底层的小城市和小城镇很少得到实际的政策支持。因为它们自己没有独立的财政体制，很少能得到上级下达的各种土地指标，各种规划和管理的权限更是都在上级城市政府手中，因此在竞争中处于最不利的地位。
城市竞争的规则使得居住在各类高等级城市的决策者，可以制定最有利于高等级城市发展的机会和政策。各种精英阶层居住在高等级城市，可以通过媒体和权威的话语权影响资源和要素的分配。因此，除了特殊的资源禀赋之外，在招商引资和各种吸引投资的优惠政策中，等级最低端的小城市明显处于不利的发展地位。
城市竞争凭借的不仅是各种优势条件，而且还在于城市掌握各种资源的能力。我们研究中国的企业和城市，不能不考虑到城市可以利用资源优势来压低企业的成本。而所谓的资源优势就是政府调动辖区内资源的能力。当一个城市政府可以充分利用其对行政辖区的资源的垄断性，调动可用的土地资源、财力资源和公共服务资源，换取招商引资的优惠条件时，招商引资成功的概率远远大于其他城市。
从全国各类省会城市和较大的地级城市，甚至还有直辖市建设各种新区或者是通过行政划转把下辖的县市改为市辖区的积极性来看，就是要通过行政手段确保在自己的城市辖区内可以有更多的资源，来换取企业投资，进而获取财政能力的提升，而受益者自然是城市辖区内的所有户籍居民。
但是，持久地用资源换取投资的政策一定会导致高等级城市政府的成本大幅度提高，甚至不得不以房地产开发来获取土地出让金，用于弥补各类成本。同时政府也面临着招商引资成本的提升，代价巨大，甚至一些城市不堪重负。
在城市竞争的格局中，我们可以看到，要素和资源流向了各类高等级城市，使得中国的城市规模和数量在世界上遥遥领先。而城市的公共福利的排他性强化了城市人口管理的封闭性，进而导致了城市的包容性下降。
竞争格局下的城市，由于成本提高，包容性下降，导致了活力的降低。潜在投资者数量有限，城市竞争也出现了“僧多肉少”的局面。随着城市成本的增加，还可能会出现城市的两极分化。一方面，有能力调动资源的城市，可以继续增加投资的机会；另一方面，不具备区位优势条件、行政等级也处于不利地位的中小城市，将面临着新的危机。而且那些过度依赖房地产发展而导致无法弥补成本的城市，也面对着债务风险压力的加大。
我们提出的城市群政策，其实面临一个难题，竞争格局下的城市，资源分配不均衡，如何才有可能更好实现城市集群发展的规模效应？
如果不去破解城市竞争格局下的利益之争，不去通过更高层级的政策化解城市间因利益而加剧竞争的矛盾，想要释放其他城市可能具有的低成本活力，显然目前还存在着严重的体制障碍。而相关的户籍管理制度改革和土地管理制度改革都会面临着更多的阻力。
（作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家，编辑：朱弢）
