在某种程度上,阿赛莫格卢和罗宾逊的悲观态度来源于,我们几乎很少看到激烈的政体改革——从一个专制腐败的政体转变为一个功能完善的民主政体。首先,从底层的观点出发,我们发现,要增强职责和减少腐败,我们不一定要对政体进行彻底的改革。
尽管大规模的民主改革少之又少,但是在很多情况下,我们还是发现民主在地方一级被一定程度地引入。选举制度的改革在其他一些专制国家就曾发生过,如苏哈托领导下的印尼、军队独裁制下的巴西、革命制度党时期的墨西哥。近些年,推行地方选举制度的国家也有很多,1998年越南推行这一制度,也门在2001年、沙特阿拉伯在2005年。这些选举制度遭到了西方国家的质疑:选举通常有舞弊现象,而且选举人的权利很有限。然而,即使是毫不完善的地方选举制度在一定程度上对政府的管理,也产生了实质性的影响。在20世纪80年代初期,中国的农村地区逐步推行了村级选举制度。早先,中国共产党赋予村民参加选举的权利。共产党党支部任命党支部书记继续在村级行使领导权。投票不是采取匿名选举方式,投票箱经常都被塞得满满的。尽管这种选举制度不无瑕疵,但是调查却显示,选举制度改革产生了惊人的作用——村政府对村民更加负责。22村里开始选举的时候,村级干部放宽了一些不受村民欢迎的政策。在中国农村,土地经常被重新划分,而一些中等收入的农户从中受益颇多。公共支出也多被用在了村民的需求上。
同样,即使没有固定的、大的反腐体系,从一定程度上遏制腐败还是有可能的。政府的直接干预很有成效,乌干达政府很好地利用了新闻战,收到了成效。另外一个有趣的例子来自于印度尼西亚,腐败现象在总统苏哈托下台后依然很严重。2010年,在全球腐败透明指数所涉及的178个国家中,该国排名110。在由世界银行出资、帮助当地边远地区修建基础设施(包括道路)的政府项目上,腐败现象尤为明显。对于当地官员而言,多开原材料和工人工资发票金额是最简单的腐败方式,但是他们没有采用。我们的同事本杰明·奥肯雇用了一个工程队,在大约600个村子里挖开一段道路,从而计算出究竟有多少材料被用在了道路上,然后再与原来上报的费用作比较。另外一组人则通过采访村中当时参加施工的工人,调查他们到底拿到了多少工资。结果发现,上报的工人工资的27%和原材料费用的20%都销声匿迹了。更糟糕的是,这只是腐败的一部分。建好的道路长度和要求的一样长(否则,他们的腐败行为就太明显了),但是原材料的不足使得道路的质量特别糟糕——很容易在下雨时就被雨水冲毁了。23
在反腐败方面,负责修建项目的政府官员告知村级领导人,他们修建的项目要经过审计,审计结果将会公布给群众。然而,政府的审计人员并不是很公正,他们毕竟还在现存的体系内工作。尽管如此,奥肯指出,与没有审计人员介入时相比,其腐败的数额还是减少了三分之一(审计核查都是随意性抽查)。
在印度的拉贾斯坦邦,我们和警察局联合向当地警察部门“虚报”一些小的犯罪行为,如偷手机、在街上骚扰妇女等,试图让当地警务人员对这些予以备案。24结果,在我们第一批上报的“案子”中,只有40%得到备案。这是因为印度警察局工作的评估是以没有办理的案件的数量为依据的,没有办理的案件越多,评估的结果就越差。因此,要想在评估中取得好成绩,他们就得尽量少对案件进行登记备案。所以,我们也就可以理解,为什么穷人很少为一些小麻烦去警察局报案。
印度的警察局几乎完全延续了其殖民时期的风格。尽管警察局设立之初是为保护殖民者的利益的,但是印度在独立后,却一直没有对其进行改革。1861年通过的警察局法案一直被沿用至今。自1977年以来,很多改革委员会都推出了各个方面的改革,但是到目前为止,只有很少一部分被实施。然而,这个体系并不是一成不变的。
在每个虚假报案者即将结束叙述、要被备案时,警察们都能找到其中的疏漏之处,进而四处奔走,寻找线索,尽快破案,以减少备案记录。尽管虚假报案者的信息不会被他们的领导知道,虚假报案者也不会因此被制裁,但是报案登记率还是从第一次报案的40%上升到了第四次报案的70%。警察对这些虚假报案者无从查起(他们都是由当地居民联合起来编造的虚假报案者),在这种情况下,登记率自然会提高。因为担心虚假报案者的再次出现,警察们会提高他们的工作效率。
严格的监管制度已经不再是一个新的想法,但是审计和对虚假报案者的处理似乎有效,因为一旦消息外泄,那么触犯者就会被处罚。只要体系内的少数人相信这一点,那么对反腐败还是有用的。
由南丹·奈尔卡尼提出的信息科技也许能帮助我们解决上述腐败问题。他过去曾管理过印孚瑟斯技术有限公司——印度国内最大的软件公司。印度一直致力于给每位公民提供一个唯一的身份证号码,这个号码和他本人的指纹以及眼睛的虹膜识别相匹配。这一概念就是通过这些识别设备来随时随地确认人们的身份的。一旦这一理念得以实现,那么每个人都可以通过指纹扫描去政府部门买到由政府补贴价格的粮食。这样就可以避免粮店的老板将粮食以高价卖给穷人。尽管印度政府体系的弊端仍然存在,但是这一“科技手段”的实施却能很好地改善印度人民的生活(尽管我们还无法证明这点,因为这一科技体系仍在建立过程中)。