▍差异化达标“作为”的理论蕴含
从上面的案例分析中,我们可以看到在被逐步量化和分解的扶贫指标中,基层干部均在指标考核上完成了上级交代的任务,但是在任务完成的效果及指标达成方式上各有不同,这种达标是差异化的,我们把基层干部为完成上级考核指标而采取的多样行动称之为差异化达标“作为”。从一项行动是否包含行动过程和实质性效果进行区分:
既有行动过程又有实质效果的达标作为称为“实绩达标”,有行动过程但没有实质效果,且行动并不指向实质效果的作为称为“名义达标”,既无行动过程又无实质效果,仅仅在数据上显示达标的作为称为“数字达标”。
在由多个单项任务组成的“任务丛”中,基层干部既非全力以赴,也非仅仅装模作样,更不是完全弄虚作假,无所作为,而是根据任务属性和主观认知设定不同的努力程度,这些任务被选择性执行的程度存在明显差别。下面我们对基层干部如何选择执行来进行一个小结。
我们从政策任务本身的“可视化程度”、考核指标设定的激励强度、基层干部的“主观认知”、行为选择、行为性质以及“执行结果”六个维度对M县带有明确量化指标的9项精准扶贫政策任务进行总体性观察(见表2)。
如上表所示,从政策任务的可视化程度来看,人均可支配收入、电商扶贫交易额和劳动力技能培训3项任务的可视化程度最低;“新农合”、城乡居民养老保险、电商扶贫服务站3项任务可视化程度居中;安全住房、安全饮水和金融互助社3项任务可视化程度最高。
从考核指标的激励强度来看,人均可支配收入、安全饮水和安全住房3项任务属于“一票否决”的极强激励;电商扶贫交易额、“新农合”、城乡居民养老保险和金融互助社4项任务属于强激励;劳动力技能培训、电商扶贫服务站2项任务属于较强激励。
从基层干部的主观认知来看,基层干部对政策任务在认知上有“分内”与“分外”之分,其中新农合、城乡居民养老保险2项任务被视为是“分外之事”,其余7项任务被视做分内之事。
从基层干部的行为选择上看,人均可支配收入、电商扶贫交易额2项任务采取了数据虚报;劳动力技能培训和电商扶贫服务站3项任务采取了形式化执行;安全饮水、“新农合”、城乡居民养老保险和金融互助社3项任务采取了人情式说服的方式(其中“新农合”与城乡居民养老保险采取“委派式”人情说服,而金融互助社采取“亲临式”人情说服);安全住房则采取挪用资金的方式来完成。
从基层干部不同行为选择的性质来看,人均可支配收入、电商扶贫交易额2项任务的行为选择属于“造假”;劳动力技能培训和电商扶贫服务站3项任务的行为选择属于“虚做”;安全住房、安全饮水和金融互助社4项任务的行为选择则属于“实干”;“新农合”、城乡居民养老保险等任务介于虚实之间。
从执行结果(即政策结果与政策目标之间的契合度)来看,人均可支配收入、电商扶贫交易额和劳动力技能培训3项任务的契合度最低;电商扶贫服务站任务契合度居中;“新农合”、城乡居民养老保险2项任务的契合度较高;安全住房、安全饮水、金融互助社3项任务的契合度最高。
综上所述,我们归纳出以下三条经验性结论：
结论1——执行结果取决于政策任务本身的“可视化”程度：当政策任务的“可视化”程度越高,则政策结果与政策目标之间的契合度就越高,反之亦然。
结论2——在政策执行过程中,基层干部拥有相当的自主性空间,这一自主空间不会因考核指标的激励强度增加而消失,而是受制于基层干部的主观认知。在政策执行过程中基层干部的行为选择对于政策目标会产生实质性的修正。
结论3——激励机制发挥作用的限制性条件是政策任务本身的可视化程度,即只有在任务本身的可视化程度高的前提下,激励机制才能对基层干部行为产生正向激励。
20世纪80年代中期以来,中国政府开始推行目标管理责任制,即在正式权威体制基础上,构建目标导向和以指标体系、考核体系为核心,将多个不同行政层级的责任主体相互勾连,形成以“责任-利益连带”为主要特征的制度实践形式。
一方面,这为基层干部提供了一系列自上而下、层层加码的“数量型任务”和相应考评依据,从而有效控制了基层干部的“任务清单”,驱使其执行那些被赋予更高指标权重的任务目标。但另一方面,基层干部选择执行某类任务并不代表被选择的任务目标就会付诸实践。当任务本身的“可视化程度”不足时,即使是那些已经被精细化分解的“数量型任务”,在实际操作中仍然存在消极应付、“能交代过去就行”等问题,差异化的达标式“作为”构成了基层干部的行动逻辑。
由于岗位目标管理责任制的约束,在面对那些可视化程度高即容易识别执行效果的任务过程中,基层干部为避免因不执行或执行不力而与上级发生直接冲突,通常会想办法应对。
事实上,面对各种接踵而至的指标化任务,基层干部不可能在每个项目上都保持注意力,因此,地方政府通常会赋予关键和重点任务以更高的指标权重,从而驱使基层干部将更多注意力集中到这一任务上来。一般来说,在面对诸如“一票否决”等硬指标任务时,基层干部会投入更多时间和精力确保政策落实到位;而那些指标权重较低的任务,投入的精力就会少很多,执行结果也会相对较弱。
但是,我们在调研中却并没有看到这样一种明确的对应关系,反而看到压力越大、指标越明确、任务越“硬”,基层干部用各种策略“应付”任务的动力就越大,办法也越多,“造假”、“虚报”等手段屡见不鲜。
换言之,政策执行实际效果并没有与任务的指标权重呈现高度正相关,而是与任务本身的可视化程度呈现正相关。
此外,我们还注意到,基层干部作为本乡本土人,浸润并受制于地方传统观念,他们对于政策的解读也影响其行为选择。比如一些国家扶贫政策文件规定的“公事”,在当地人观念里一直被视做各家自理的私事,而非政府分内之事。面对这类分外之事,基层干部就会消极应付、敷衍了事。
基层干部的策略性执行,体现出两个相互关联的运作机制：
一是“大面上过得去”的考核机制。由于目标管理责任制的“责任-利益连带”机制,作为利益共同体一部分的上级和本级领导,在实际考核时只要基层干部不出现“低级错误”,也就是不出现容易发现的错误,下属的“变通”执行、违规操作、消极应付一般只采取“会上敲打几句”、默认乃至庇护,并不会做出实质性处罚。
二是对易识别错误的可置信惩罚威胁机制。经验表明,对于那些可视化程度高的政策任务,基层干部一旦“不作为”或“乱作为”就会受到明确的惩戒,有时甚至直接威胁其职业生涯的稳定。但是超额完成任务,也不会有相应的奖励,反而会因此增加更多工作量。
在资源有限的行动情境中,“大面上过得去”的考核机制和易识别错误的可置信惩罚,共同形塑了基层干部差异化的达标作为：消极于任务,敷衍应付;积极于达标,费尽心思。
精准扶贫任务的执行与精准扶贫目标达成(完成考核)是分离的,考核指标设置用意在督促基层完成任务,但在实际执行中,基层干部将精力用于完成指标规定。如果一项行动对于完成任务与达成指标是一致的,基层干部将采取这一行动;如果基层干部难以通过一项行动同时完成两个目标,他将首先选择能够达成考核指标的行动,至于这项行动能否达到完成任务的效果,基层干部并不关心。
因此,认为基层干部不作为或者积极作为,都是不完全的,他们是否作为,是否积极作为,与考核指标的设定与完成任务之间的一致性有关。
这就要求,如果以考核指标规范基层干部行为,需要在指标设置时考虑与任务完成的一致性,但由于考核指标立足于更广的空间范围,加之指标设置时面临信息不充分和成本高昂等限制,指标考核往往制定得较为简约,这就使得基层干部遇到指标设置与任务完成出现不一致成为常态。
从任务完成度看,完成结果与激励设置程度没有显著相关,因为任何一项任务都是强激励约束,部分指标还是“一票否决”,但任务完成度有高有低。完成结果与当事人是否认为任务是分内还是分外无关,因为无论是分内分外,都有执行高低上的差异。除此之外,完成度与该任务是否容易被识别极大相关,这恰恰说明基层干部采取的是“达标且仅仅达标”的低耗能做法。根据任务属性来配置投入的精力,而任务最直观的属性是是否容易被识别：任务容易识别,基层干部在上面的投入更多；不容易识别,基层干部投入更少,这也说明基层干部在任务执行中对任务激励有着低敏感度,而是受到其身份及资源影响,这凸显了基层干部这一群体行为的常态特点。
在受到国家、社会、自身利益、资源约束等多重因素影响下,基层干部并没有在执行多重任务时表现出“迷茫”,反而有着明确的行动取向,这正是基层干部的“生存之道”——完成上级交办的任务指标,也是他们的“自保之道”——保证身份位置的稳固。
