彭云 | 中国行政管理学会
冯猛 | 上海师范大学社会学系
周飞舟 | 北京大学社会学系
《文化纵横》微信：whzh_21bcr
【导读】当下，人们对于基层干部形象的刻画往往充满矛盾：一方面他们身处一线，为解决基层问题想方设法、不辞劳苦；另一方面他们又往往遵循“不出事”原则，有的在执行任务时消极敷衍，被批评慢作为、不作为。本文认为，他们行为的矛盾性或多样性，并不仅仅因为其对官僚身份的认同和遵从，也不仅仅是因为其对个人利益的追求，而是由于在二者之间存在某种张力，使得基层干部在政策执行中既“多头出击”又“左右为难”。基于M县扶贫案例调研，本文分析认为：在地方治理实践中，基层干部不仅是国家与社会的双重代理人，还是拥有自身利益的“行为人”。目前基层盛行的目标管理责任制，虽然有效控制了基层干部的“任务清单”，驱使他们去执行那些被赋予更高指标权重的任务目标，但在诸多任务叠加之下，基层干部通常基于任务的性质和自身的认知，将达成考核指标所要求的最低限度要求作为核心目标，形成了三种相互关联的行动取向，在实践中表现为“实绩达标”、“名义达标”、“数字达标”，从而发展出差异化达标“作为”的行动逻辑。这种虚虚实实的行动逻辑，是与地方官员的晋升逻辑截然不同，也折射出目标责任制的内在悖论。从长远来看，这种逻辑容易削弱乃至摧毁基层干部的公共服务精神，建筑在这一服务精神之上的职业荣誉感和使命感也会随之湮灭。
本文原发表于《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2020年第2期。此为适度删节后的重编版，如全文转载本文版式，敬请注明原始出处和转载来源。文章仅代表作者本人观点，供诸君思考。
差异化达标“作为”：基层干部的行动逻辑——基于M县精准扶贫实践的个案
▍中国基层干部的群像素描与行动取向
无论是官方话语、民间认识还是学者们的表述,刻画出的基层干部形象都充满着矛盾。作为干部队伍中最庞大的群体,一方面他们身处一线,为解决基层问题想方设法、不辞劳苦,体现出充沛的工作精力;另一方面他们又遵循“不出事”逻辑,在执行任务时消极敷衍,被批评“慢作为”甚至不作为,基层治理中出现的诸多问题都与基层干部是否作为、如何作为有关。
基层干部行为的矛盾性或多样性,并不仅仅因为其对官僚身份的认同和遵从,也不仅仅是因为其对个人利益的追求,而是由于在二者之间存在某种张力,使得基层干部在政策执行中既“多头出击”又“左右为难”。而这种张力源于制度、结构、任务、资源等多种因素在基层干部身上的聚合,他们需要在这些影响因素间权衡适应,以在行动时做出最有利的决策。“上面千条线、下面一根针”表现出基层干部执行任务时的“承载之重”,而这只是来自上级政府一方面的影响。事实上,基层干部在执行任务时会把追求效用最大作为行动立足点,展现其一致的行动内核,同时在多重因素制约下,外显为多样化的表现形式。
基层干部的行动取向之一：在执行政策任务时,低水平投入精力。
基层干部具有官员身份,是国家面向地方社会的代表,负有治理一方、造福民众的责任,这一身份或使命赋予基层干部以威严。但是,基层干部位于行政官僚体系末端,晋升为领导干部的可能性与异地流动率都非常低,保住现有职位“不至于被淘汰”而不是积极作为,成为其核心目标。
绝大多数基层干部的职业生涯局限在特定地域空间内和近乎相同的行政层级上,以最小投入完成上级政府交代的一次次任务,是基层干部自我生存的理性选择。
行政体系末端位置决定了基层干部更多作为政策任务的执行者而非制定者,在权力向上集中的官僚体系中,基层干部需要得到上级政府的认可,逐渐形成了“向上负责”的行为惯习。国家治理活动中但凡与地方有关的任务都会落在基层、落在基层干部身上,但在政策执行过程中,基层干部拥有的公共权力和公共资源非常少,特别是在“层层加码”的压力型体制中,基层干部的任务愈加繁重。面对各种指标压力,基层干部很少有机会反驳上级,或与上级讨价还价,服从指令、就地消化是基层干部被派到任务时的通行做法。
但是,基层干部远离中央政府以及上级政府的视线,特别是具体执行任务的过程,上级政府获取地方社会的信息存在劣势,监督基层干部行为变得较为薄弱,这就为任务执行的检查验收预留了操作空间。
基层干部的行动取向之二：在执行政策任务时,争取社会保护又尝试突破社会束缚。
基层干部绝大多数是本地人,长期浸润于本土性规范之中,在当地拥有血缘、学缘、姻缘建构起来的一套复杂社会关系网络,作为身处其中的社会人,基层干部的行动受制于既有社会关系网络和地方性观念的约束塑造。
基层干部熟悉地方社会,深谙与基层民众的交往之道,当代表国家意志的上级政策遭遇“水土不服”时,基层干部往往可以利用掌握的社会化手段润滑摩擦、化解困境,帮助民众接受国家政策。当正式权力遇阻时,基层干部也常常借助民间社会的本土性资源,使用植根于地方民众日常生活中的“情”、“理”原则,解决政策执行过程中的棘手问题。
也正是因为基层干部熟悉基层社会,中央政府和上级政府才会倚重基层干部,在实际考核时只要基层干部不出现“低级错误”,即便有一些变通执行、违规操作、消极应对等行为,也不会给予实质性处罚。国家政策落到地方时常常会出现不适应、“落地难”等问题,此时基层干部既要代表国家,突破地方社会结构和本土性规范的约束,也会利用这种隔阂为自己的成功行动“增彩”,或为失败行为辩护。
在上级政策难以执行的情况下,基层干部还会利用地方民众的呼声作为筹码,与上级政府展开讨价还价。由于地方社会蕴含的巨大反向力量,加之基层干部执行政策时的低投入表现,一项新政策带来的社会突破往往是小幅度的。
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基层干部的行动取向之三：在执行政策任务时,采用差异化方式确保任务悉数达标。
基层干部不仅是国家与社会的双重代理人,还是拥有独立意志和自身利益的行为人。由于政府事务垄断性质和行政发包关系,基层干部完全有可能蜕变为纯粹以谋利为目的、上下通吃的食利者。
为防范这一现象,中央政府实施技术治理,以更清晰的数字化任务目标和考核指标,对基层干部的行为进行过程控制,从而引发了任务指标的强势导向。在缺少指标或指标不明确的情况下,部分基层干部可能会出现不作为、乱作为、慢作为,但在明确指标下,绝大多数基层干部就会为达标而作为。
所谓“达标”,是指在上级检查时,基层干部能让上级相信其完成了规定的指标值,基层干部可以通过做好工作出实绩的方式达标,也可以通过其他变通方式甚至欺骗得到上级认可,乃至可以通过疏通关系、人情运作等非正式方法被上级认定为达标。
尽管中央和上级期待基层干部在公共资源不足的情况下,挖掘社会资源完成指令任务,但是基层干部是否挖掘和利用社会资源取决于一个重要因素——任务属性,即任务达标的难易程度。在多任务情境下,基层干部同时接受多项任务,受制于有限的精力,他们会对任务指令进行排序,对不同属性的任务进行区分,进而采取差异化做法完成上级的“规定动作”。
简言之,在既有体制空间内,基层干部明知自己的晋升机会渺茫,而又缺乏其他职业技能或渠道来维持生计和现有社会地位,因而仅完成上级考核指标所要求的最低限度,并发展出一系列简化工作的机制,以便在提供公共服务时维持与民众在心理上的疏离感,进而减轻自身身心压力,维持角色间的平衡。
在公共资源总体供给不足、可支配资源有限的行动情境中,基层干部将以最小的资源消耗完成组织设定的最低目标并通过上级检查考核,这是基层干部自我保护的理性选择。
