文 | 郑伟彬
自2017年以来，城市间人才流动加剧。根据多个城市发布的2018年统计公报来看，过去一年里的人才流动，以南方的副省级城市、省会城市，以及部分中西部城市吸引的人才为多。其中常住人口增长最快的是深圳、广州，其次是西安、杭州、成都、重庆、郑州、长沙、宁波与合肥。
中国1/3的城镇正在收缩
但与此同时，部分城市的人口则处于收缩状态。清华大学建筑学院特别研究员龙瀛，通过卫星图像监测了2013年至2016年间中国超过3300个城镇的夜间照明强度，结果表明其中938个城镇，即28.4%城镇的灯光强度变暗。这意味着这些城市正处于收缩的状态，城市人口在不断的流失。
但问题是，人口的流失是否一定是坏事？
人口的空间再配置，或者说人口的自然流动，本来就是一种世界普遍的现象。以发改委2019年2月21日发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》为例，它本身的出台，就是中国人口不断集聚、流动的说明，是中国城市化进程的一部分。
人口的集聚有助于实现各种经济要素的充分调用、提高其效率。以中国当前60%左右的城镇化率，如果要达到西方发达国家75%-80%的高城镇化率，则必然意味着这种部分省市人口的流失与城市的收缩现象必然将继续存在。
图 1：美国三百年来人口从“铁锈八州”向加州德州佛州三州转移
经济发展与产业升级带来的人口流动
同时，这种人口的转移也必然与经济发展、产业升级有关。以美国三百年的人口流动路径为例，美国人口从最初向传统工业主导的五大湖区域集聚；而后则向能源、现代制造和现代服务业主导的西海岸、南海岸集聚。
在1850年-1970年间，美国“铁锈8州”人口从1023万快速增至7203万，虽然占比从44%降至35.3%，但人口增量贡献达34%，是这一时期美国人口聚集的核心。
1970年代开始，伴随着西欧、日本以及后期中国的崛起，美国传统制造逐渐衰落，铁锈8州GDP占比从1970年的35.6%降至2017年的26%。加利福尼亚州、德克萨斯州、佛罗里达州等地区逐渐成为美国人口集聚的中心。
在1850-1970年，加州德州佛州三州人口合计从40万增至3794万人，占比从1.7%快速提高至18.6%，人口增量贡献为20.8%、低于“铁锈8州”约13个百分点。1970-2017年，三州GDP份额从18.1%增至27.9%，人口快速增至8883万，人口增量贡献高达41.7%、人口占比升至27.2%。
人口流失未必是坏事
问题的关键在于，在人口流失、城市收缩之时，城市相应的产业政策、城市规划是否能够相应调整，以更切合自身情况的经济发展计划、发展模式与产业规划，适应新的形势，最终实现区域发展的整体平衡。这才是现象之中的关键议题。
图 2：美国各城镇的人口密度可视化（图片来源：visual capitalist）
图 3：美国城镇人口最多的2个城镇与城镇人口最少的1437个城镇相当（数据年份：2014年1月，图片来源：visual capitalist）
比如美国的人口在空间上是高度集中、极端分布的。大约80%的美国人集中在4%的国土面积上。比如在美国全部3142个城镇（country)中，城镇人口最多的144个城镇占美国全国人口的一半；最大的2个城镇的人口，与城镇人口最少的1437个城镇，即占全美45.7%的城镇的人口相当。
但如果认为在这种极端人口的分布情况下，美国的区域间经济发展水平差距非常大，那则是错误的直觉。
从下图可以看出，美国各州的GDP全国占比与人口全国占比大致相同，各州的GDP-人口比值大致在0.7-1.3之间（哥伦比亚特区除外）。相较之下，中国各省的GDP全国占比与人口全国占比则呈现出明显的分化。各省的GDP-人口比值范围比美国大，大致在0.6-2.2之间。其中北京、上海、江苏三省比值最高，分别为2.11，2.08和1.75。
图 4：2017年美国各州GDP全国占比与人口全国占比（数据来源：美国人口普查局、美国经济分析局）
图 5：2017年中国各省GDP全国占比与人口全国占比（数据来源：国家统计局）
因此，部分城市人口不断流失、城市不断收缩，未必是坏事，关键在于区域间发展能否实现大体平衡。
当前中国仍然处于城市化的进程之中，城市中人口的流动以及迁出，恰恰是人口在空间上实现更优化配置的结果，是劳动生产率不断提升的结果。所以，对于各城市或各省而言，最为重要的是掌握本地区的人口流动情况，调整相应的规划及政策，改进城市的产业生产布局，调整相关管理职能。
比如对于收缩的城市，如何将空置的楼房、消失的村庄变成城市绿地或复耕为农业用地，为在地的城市人口或农村人口，提供更好的生活环境，或集约化的农业生产用地，将是政府新的、重要的管理职能。
人口流失、城市收缩，政府的管理更复杂、挑战更大
此外，对于一地经济发展的衡量标准，也需要与时俱进，比如从单纯地看GDP总量，转向人均GDP或GNP。这样在与其它城市对比发展程度与水平时，才不会有不必要的焦虑。转而以经济的发展质量、人民的生活水平、商业的营业环境等作为评价标准，更能真实反映一地的情况。
从上面的GDP-人口比值可以看出，人口极端化分布的美国，并没有因为人口的不均衡分布就产生过大的区域经济发展水平。相反，各州间的经济水平与其人口规模相匹配。
对于中国而言，未来人口的流动必然继续进行：一是以都市圈的崛起带来的城市间人口流动与转移，人口不断向都市圈聚集。二是城市与农村间的人口转移，进一步加快中国的城市化进程。前者主要将发生于东部发达经济省市，而后者则可能主要集中于中西部崛起的城市中。
但不管如何，对于人口正发生变化的城市，尤其是收缩的城市，需要政府在人口流动与计划、规划之间做出转变，不能依旧假设城市与经济的增长是无限的。城市的基础设施建设、商业配套措施、住宅开发、产业布局、经济增长点等，都需要适时加以转变。城市的管理，比如废弃、空置的楼房、工厂等，如何加以利用，则不妨借鉴美国“铁锈八州”的经验。
总之，在中国人口不断集聚与部分城市的收缩双重背景之下，政府需要重视由人口规模及流动带来的各种经济发展模式变化、管理职能变化的问题，尤其是收缩的城市，更要充分做好准备，准确理解人口流动与变化背景的意义，才能更好地助力城市的发展与建设，在更多的发展模式中，找到契合自身特点的方案。
□郑伟彬（新京报智慧城市研究院研究员）
校对：王心
