刘焉建策与董卓进京——皇权式微与地方势力的膨胀。
东汉灵帝中平元年（184年），爆发了由张角领导的黄巾起义。
无论是从广度还是烈度来看，这都无疑是一场撼动东汉朝廷统治基础的社会地震。心有余悸的朝廷开始总结黄巾起义的教训。太常刘焉说：之所以发生起义，是因为地方上的太守对百姓盘剥得太厉害。应该选用朝中有清名的重臣担任地方州牧，一方面管束太守，一方面平定起义，这样天下就太平了。
刘焉的这个建议，简单说就是在郡太守上面增加州一级行政机构，州牧是这级行政机构的最高长官，掌管一州的军政大权。
几个郡的财政、军权都集中在州牧手中，郡守只能服服帖帖听从管束。问题是谁来管束州牧呢？比郡守权力膨胀数倍的州牧，会接受中央朝廷的管理吗？
刘焉的建议不但被朝廷采纳，而且他还被任命为益州牧，来到四川成都。刘焉本来想到今天的两广地区做州牧，但后来听说，四川地区有“天子气”，便到这里来寻他的天子梦。在成都，刘焉在发展自己的势力的同时，还命人制作了皇帝用的仪仗车队，成了割据一方的地方军阀势力。
东汉灵帝中平六年（189年），汉灵帝病死，新皇帝刘辩十七岁。由于年幼，刘辩让舅舅何进任大将军掌握朝政。何进欲清除宦官势力，但遭到姐姐何太后的阻挠，便秘密召并州牧董卓率兵进京，企图利用地方的力量达到目的。不料事先得知消息的宦官先下手为强，还没等董卓到来，便先杀了何进。何进的手下袁绍又对宦官展开反攻。等到董卓率兵开进京城洛阳时，残余的宦官们已经劫持少帝逃出洛阳。董卓坐收渔翁之利，他把少帝迎回洛阳，不久又把少帝废掉，另立少帝的弟弟刘协为帝，这就是献帝。
清刻本《三国演义》中的“董卓火烧长乐宫”及“虎牢关三战吕布”
董卓进京，废少帝立献帝，说明了中央朝廷没有决断重大政策的能力和处理重大事情的力量，只能依靠地方势力。一个任并州牧的凉州武夫，能够利用手中的武力自命为相国，凭自己的意志决定皇帝的废立，这种权力与前朝相比是绝无仅有的。
刘焉和董卓绝不是特例。在州成为凌驾于郡县之上的一级行政机构以后，各州的州牧和刺史或通过镇压黄巾起义扩大自己的地盘，或借口讨伐董卓壮大自己的实力，或凭天高皇帝远的优势割据自保，地方势力如雨后春笋般地纷纷冒出来：
公孙度占据辽东（今辽宁西部）；公孙瓒占据幽州（今河北北部）；袁绍占据冀、青、并三州（今河北中南部、山东东北部和山西）；袁术占据江淮地区；曹操占据兖州（今山东西南部、河南中东部）；张绣占据南阳（今河南西南部）；刘表占据荆州（今湖北、湖南）；陶谦占据徐州（今山东东南部及江苏北部）；孙策占据江东（今长江下游以南地区）；刘璋占据益州（今川、贵、滇地区）；张鲁占据汉中（今陕西南部）；马腾、韩遂占据关陇（今陕西西部、甘肃、宁夏及青海北部）。
