五、结论与讨论
(一) 酒桌上的治理逻辑
基于丰富的经验材料, 本文在政府治理的具体情境中考察官员饮酒的驱动机制。相较于现有研究较为宽泛的探讨, 本文区分了乡镇官员、委办局官员、其他上级 (非一把手) 和县委书记四类官员, 从政府治理的三个困境出发, 分别讨论了他们在不同情境下的不同身份 (行动者/策略对象) 、行为策略和饮酒行为的具体作用。综合全文论述, 下表可以系统地呈现酒桌上的治理逻辑。
需要进一步阐释的是, 在同一治理困境下, 不同官员虽然都可能选择饮酒策略, 但他们之间也有因制度环境和治理需要的不同而产生的差别。前文对此尚未充分讨论, 在此详细阐释。
酒桌上的治理逻辑
注: (1) 表格区分官员在具体情境下的三种身份, 即行动者、策略对象和“既不存在困境, 也不是策略对象”。(2) 表格中“有”指特定官员面临相关治理困境, 因而需要成为行动者, 采取饮酒策略, “/”符号后是对饮酒具体作用的解释。行动者与策略对象在同一治理困境下的纵列中相互对应。
第一, 在信息不足的困境中, 乡镇官员和委办局官员虽然都会采取饮酒策略, 但是后者的频率和程度要低于前者。原因在于, 正如前文所述, 委办局有明确的县级分管领导, 工作接触多、信息充分, 因此他们一般不需要通过饮酒来与分管领导构建信任。但是, 他们也需要通过饮酒行为向不分管他的上级传递信息、构建信任。不过, 一方面, 这种需求较小, 他们的晋升首先取决于分管领导的意见, 并且去向主要是在本系统或相关领域中 (即分管领导的分管范围) 。相比之下, 乡镇官员没有明确的分管领导, 晋升去向也不明确, 需要向尽可能多的上级传递信息、构建信任。另一方面, 委办局的喝酒机会较少。所有县级领导都与乡镇存在工作联系, 都有去乡镇的任务, 但很少与自己分管领域外的委办局发生工作联系。因此, 委办局官员因公务与其他县级领导喝酒的机会也少于乡镇官员。
第二, 资源困境主要体现在乡镇治理中。具体来说, 乡镇是综合性的“块”, 在制度上所有资源都可以向或不向某个乡镇划拨;委办局是分工明确的“条”, 开展工作一般不需要条线外的资源。但是, 委办局有时也需要其他部门的帮助, 因此他们也可能成为行动者, 通过饮酒向其他委办局官员、不分管他的县级领导或县委书记表达诚意、争取资源, 通过酒桌办事。具体包括两种情况:第一, 一些日常工作需要其他单位的配合。例如, 城建由建设部门负责, 但也需要城管、财政等部门帮助。然而, 正式制度很少规定相关部门的协助义务, 这就需要建设部门官员自己去争取。第二, 突发事件应对所需的资源往往超出业务部门的能力范围。因而, 委办局官员平常会尽量与政法、宣传等领域官员处好关系, 以期在发生突发事件时对方会施以援手。
第三, 所有上级都需要面对临时性、阶段性工作和组织激励不足的困境。但是, 由于工作负责范围的差异, 这些困境影响县委书记的频率和程度显著高于其他上级。与之相应, 他们的行动积极性也会更高。例如, 宣传部长会在“创文创卫”上面临上述困境, 分管农业的副县长会在防火禁烧上面临上述困境, 不同重大项目会让不同分管领导面临上述困境。在各自领域外, 副职一般既不需要承担太多责任, 也不可能将此作为自身政绩。然而, 对书记来说, 干好了都是自己的政绩, 干不好都是自己的隐患。
此外, 从个体动机的微观视角来看, 在人情文化的基础上, 遵守规范和工具性逻辑的多重考虑制约着官员的饮酒行为。在这方面, 上下级存在一定的差别。具体来说, 对下级, 特别是身体不好的下级来说, 饮酒行为带来的收益未必大于他因饮酒伤身付出的成本。8所以, 如果只有工具性的考虑, 他更可能选择少喝或不喝。但是, 酒文化长期运作也产生了隐性规范, 少喝或不喝, 特别是面对上级时少喝或不喝, 会被视作不近人情、坏了规矩, 在群体内留下负面印象, 造成存量利益损失。这样一来, 潜在损失和可能收益加在一起会大于成本, 从而促使其选择饮酒。不过, 我们很难根据具体情境区分到底是防止损失还是寻求收益的考虑主导着下级的某类饮酒行为。这更多是因人而异, 而非由情境决定。9
与之不同, 不同情境对上级的饮酒行为影响确有差异。以县委书记为例, 他提供的组织激励包括两类:第一, 日常化激励主要是出于遵循规范的考虑, 不饮酒会被视作没有履行道德义务, 造成不体谅下级的负面评价。第二, 针对某项工作的专门激励工具性考虑更多, 这并不是说书记可以选择喝或不喝,而是指可以选择酒桌。在日常化激励中, 他不能选择酒桌 (因工作需要必须去乡镇) , 上桌就应该喝酒;在专门激励中, 他并不必须, 也不可能参与所有的相关酒局, 因而会根据重要程度和工作绩效有选择地参与一些。其他的上级类似书记, 只是促使他们喝酒的动力较弱。此外, 在工作衔接不明确这点上, 其他上级的工具性考虑更多, 这体现在他们会和乡镇官员不醉不归, 但一般不会和委办局官员不醉不归, 因为工作衔接不明确主要是指“条”的工作需要“块”落实, 而制度没有明确规定“块”在这方面的职责。
(二) 进一步讨论
本文在更普遍意义上的学术关注是:如何在当下的中国治理环境中理解官员行为?这是学界的热门话题 (周雪光、赵伟, 2009) , 本文在两方面可能拓展现有理论。
1.制度环境、社会文化与官员行为的关系
社会文化与正式制度的关系是当下中国治理研究的热点, 许多研究注意到传统文化对正式制度的改变甚至破坏, 由此形成的理论预设是:社会文化与正式制度是对立竞争的关系, 它们各自构成决定官员行为的互斥性机制。在竞争中, 社会文化可能占据上风, 让正式制度失效, 进而主导官员的行为, 塑造中国治理的一些独特之处。已有的官场酒文化研究就是这一预设的集中体现。
笔者并不试图推翻这一框架, 但希望指出它未必总是适用。在治理中, 社会文化和制度环境既会竞争,也可能合作。本文证明该框架并不适合用来分析官员的饮酒行为, 虽然人情文化对官场酒风的形成确有重要影响, 但其作用的发挥不是以正式制度体系失效为前提, 而是制度环境需要人情文化, 所以人情文化得以嵌入。在嵌入过程中, 人情文化也被制度环境重新塑造, 以便能更好满足治理需要。因此, 在本文的理论框架中, 社会文化不是原因, 而是治理过程中的中介因素, 而制度环境是主导原因, 10从源头上塑造着官员行为 (包括一些看似违背制度的行为) 。
概言之, 当前中国治理研究高估了社会文化和个人行为对制度体系的侵蚀, 低估了正式制度对个人行为、人际关系和社会文化的塑造。因而, 在考察中国治理时, 不仅要看到潜规则与正式制度的冲突,而且要注重挖掘两者的联系。由此产生了一些新的问题:正式制度与社会文化在何种情况下对立竞争?又在何种情况下进行合作?换言之, 我们如何根据具体对象选择和综合运用分析框架, 去理解制度和文化的复杂关系?这些问题有待进一步探讨。
2.弱关系在组织运作中的作用
组织研究很早就注意到, 除了正式组织结构和制度体系, 成员的非正式关系在组织运作中也发挥着重要作用 (Kornai, 1992;周雪光、赵伟, 2009) 。关系理论明确区分强、弱两种关系, 并有诸多实证研究对此进行了探讨 (Granovetter, 1973, 1974;Bian, 1997) 。然而, 相关的中国治理研究并没有区分关系类型, 实证案例大多讨论的是强关系。与之不同, 本研究中的饮酒行为则更多涉及弱关系运作。总的来说, 为了达成某种目标 (如晋升或治理绩效) , 官员会运用一系列策略, 包括三类行为:正式制度赋予或要求的、11强关系和弱关系。例如, 个人晋升首先要有政绩并满足相关制度的基本条件。但更关键的是要有一把手或相关上级的力推, 这常常需要强关系, 也需要其他上级顺水推舟。同样, 上级推进某项工作首先要靠制度赋予的权威和资源, 同时要有信得过、办事得力的“自己人”,但也需要调动更多人员的积极性。就达成目标来说, 前两者更重要, 但也不能轻易放弃作为辅助策略的弱关系, 广结善缘是官场共识。因此, 在研究治理中的关系运作时, 有必要区分强关系与弱关系, 全面考察其作用机制。
与强关系相比, 弱关系的劣势是用处不大甚至可能没用, 但也有其独特的优势。第一, 建立和维系的成本和难度低。强关系需要高成本和较好的交际能力, 弱关系运作则很少受到上述限制。12第二, 风险小。强关系稍有不慎就可能越过合法边界, 例如行贿受贿、团团伙伙等。即使不违纪违法, 过多构建强关系也可能触犯官场的“站队”忌讳。换言之, 官员只能有限度、有选择地经营强关系, 但可以大范围复制弱关系。此外, 偶然情况下, 异质性弱关系还可能带来关键信息, 甚至远超投入的收益。这类似于格兰诺维特 (Granovetter, 1974) 对就业市场的经典分析。
酒局是建立强关系和弱关系都会用到的常见手段, 但两类酒局也有鲜明区别。第一, 正如前文中强调的, 本文研究因公酒局, 其中主要是弱关系运作。而强关系一般对应的是官员私下组织的酒局。第二,不醉不归是因公酒局的鲜明特征, 因为这样才能充分传递信息、提供组织激励;但强关系的酒局却未必追求不醉不归。一方面, 强关系中已不需大量饮酒塑造的氛围来提供信息和激励;另一方面, 强关系中达成交换需要支付的价格也远超饮酒行为所具有的价值。
(三) 如何治理官场酒风?
十八大后, 治理官场酒风成为反“四风”的重要内容并取得了不错成效, 通过严控酒品档次和禁止午餐饮酒, 大幅降低了接待费用, 提升了工作效率。13反“四风”从外部打击了愈演愈烈的官场酒风。但是, 在反“四风”取得成效的基础上, 根治官场酒风还需要从解决治理的深层次难题入手, 即用制度机制替代饮酒行为在治理中发挥的作用。当下正在推进的一系列国家治理现代化举措有望在整体上改造诱发官场酒风的治理环境。这些举措本身并不是为治理酒风提出的, 但其效果也许会优于那些就酒论酒的举措。
首先, 提升治理制度化水平。第一, 治理资源下沉。在基层治理中, 乡镇任务多但资源少, 且缺少合理的分配制度, 乡镇官员需要运用个人关系争取资源, 饮酒行为由此嵌入治理。如果乡镇能拥有更多资源且分配合理, 饮酒动力就会下降。目前我国正在推进这方面改革, 领导人多次强调:“尽可能把资源、服务、管理放到基层, 使基层有职有权有物”。2019年, 北京的“吹哨报到”改革得到中央高度肯定, 号召全国学习, 其要旨就是将资源下沉到乡镇。第二, 明确权责关系。工作衔接不明确使上级需要发展与下级的个人关系, 这可以从两方面缓解。就与委办局关系而言, 时代发展带来许多新的治理事务, 这些事务常常超出原有部门权限和县级领导的分工边界。当下的机构改革旨在重新划分治理权限, 有助于缓解相关困境。就乡镇而言, 任务过重决定了他们只能完成一些上级布置的工作而应付另一些上级, 上级间因此需要竞争下级支持, 避免被应付。但是, 许多任务其实是不必要的。2019年中央为此专门印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》。因此, 如果能减少任务总量, 使基层有能力完成 (而非应付) 大多数治理任务, 那么上级通过饮酒行为竞争下级支持的动力也会削弱。第三, 中国正处于高速发展期, 基层治理因此存在大量临时性、阶段性任务, 例如脱贫攻坚、城市建设等。正式制度激励无法满足这些任务需要, 上级就需要用个人行为提供组织激励,但这些任务会因发展阶段改变而自然减少。
其次, 提升治理制度化水平是治本之道, 但也必须认识到基层治理不可能完全制度化, 上下级权责关系始终会有模糊地带, 有些临时性任务也不可避免 (例如禁烧防火等) 。针对这类情况, 就需要完善补偿激励机制 (如加班费、重大项目奖励等) , 以正式制度替代上级个人行为提供的组织激励。
最后, 金字塔结构的信息困境短期内可能很难改变。不过, 如果前述治理手段充分发挥作用, 也能在很大程度上刹住官场酒风。具体来说, 如果上下级都有充分动力, 就很容易喝多;但是, 当上级饮酒动力被消解后, 下级也就很难主动频频举杯。另外, 正在探索的职务职级并行制度也有助于削减下级饮酒动力。原因在于, 要想获得职务晋升, 下级必须向足够多的上级传递信息、构建信任, 饮酒行为就有了用武之地。而职级晋升主要是门槛制, 上级作用相对较小。从长期的调研所得看, 许多基层干部未必很在意职务晋升, 但由于各项待遇都只与职务挂钩, 他们只能拼命竞争有限的职务。有了职级选择, 他们与上级建立个人关系的动力也会减弱。
来源：《社会学研究》2019年第4期、新三农
作者：强舸
原文标题：制度环境与治理需要如何塑造中国官场的酒文化
——基于县域官员饮酒行为的实证研究
