三、饮酒行为的治理功能之一:信任构建
(一) 政府金字塔层级结构的信息不足
中国地方政府的规模很大。第一, 人口多, 县域人口大多数十万, 最大的县的人口甚至超过200万。这相当于多数国家的一级地方行政区, 即属下至少还有两个层级, 但中国县级政府属下只有一个层级。第二, 中国政府是发展型政府, 承担的职能多于其他国家。第三, 地方政府还管理着大量事业单位和国企。以上因素使得县级政府6管理的机构数量非常多 (包括乡镇街道、委办局、企事业单位等) , 平均超过100个。因此, 县级政府及其下属机构间构成了悬殊的金字塔结构。
且不讨论其他影响, 仅就官员人际交往而言, 这一结构造成了信息不足的困境。具体来说, 由县级政府管理的正科级干部平均有一二百人, 加上副科级干部有近千人。他们的考核和晋升由县级政府掌握, 而拥有这些权力的县委常委和副县长只有14-18人。十几个县级领导对应近千名科级干部, 两者间的信息交流显然是不足的。信息不足会影响下级的考核和晋升, 县级领导可能都不认识许多需要他评价的科级干部。
我分管领域的科级干部都认识, 但有些副科干部并不熟。而对乡镇和不分管的委办局, 正职我能对上脸, 副职很多对不上号。不是说我官僚, 一个县上千科级干部, 很难都熟悉。可是, 干部任用的时候, 我在常委会上是要表态、投票的。 (W37, S3省某县县委常委, 2014年9月)
而且, 在干部使用中握有最大权重的三位县级领导 (书记、县长、组织部长) 信息缺乏的困境更严重,因为这三个岗位“应当异地任职”。也就是说, 本地成长的县级领导还有时间慢慢了解本地干部, 而他们却没有多少时间充分掌握干部信息。
书记说到底就做两件事:出主意、用干部。但在用干部上有个问题, 书记都要异地任职, 我到我们县也就一年多, 之前对这里的干部没有了解, 不好办。 (D13, H2省某县县委书记, 2015年3月)
信息困境给上级造成的主要还是履职困惑, 但对下级职业生涯的影响则要大得多。上级连他的信息都不了解, 就更别谈信任。因此, 下级必须通过各种方式让上级认识自己。当然, 在工作交往之外要实现这一目标的手段很多, 例如私下交往, 通过中间人牵线搭桥或老乡会等方式挤进领导小圈子, 甚至搞违法利益输送。这些手段一般能给下级带来较大收益, 但问题在于其投入多、难度大、风险高,多数官员既没有足够的意愿和胆量, 也没有足够的能力和资源。相比之下, “喝酒”虽然收益不高,但其优势在于风险很小、操作简单, 所有下级都可以用。
在地方光干得好不够, 领导管的人太多, 可能都不知道有你这号人。我们在乡镇平常见领导机会有限, 多数还是开会, 这种场合也不可能有接触。好在书记一年总得来我们乡调研一两次, 其他领导也会来, 来了总得吃饭。酒桌上, 我敬领导一次, 领导回一次, 随便再来几次, 一场酒总有三四次接触。喝了酒都放松了, 机会把握得好, 拉着手和领导说几句真心话, 能留一些好印象。 (W38, S3省某县某乡党委书记, 2014年9月)
相比正职, 酒桌上的机会对副职更为珍贵。
我这样的副科级干部, 全县有好几百。我们局长偶尔还能去书记办公室, 我一般只能见到分管县领导, 很少接触书记, 其他县领导就更少有工作上的接触。但在酒桌上, 谁都有敬酒资格, 敬酒时自我介绍一下。领导要是有兴致, 多聊几句, 对我能有些印象, 总不是坏事。我又不会钻营, 那样风险也大。我不求大富大贵, 只图安安稳稳, 有点进步希望就行。 (W24, J省某县某副局长, 2014年4月)
在饮酒过程中, 下级传递两层信息:第一, 努力让上级把自己的名字、职务和脸对上号。第二, 依靠酒精的作用和酒桌氛围, 传递某些性格特质, 例如豪爽、实在、真诚等, 并以此和上级构建起初步信任。需要指出的是, 这样构建起来的信任非常有限, 但总比不认识强。不过, 这一促使下级饮酒的机制在第二类酒桌 (详见第二部分分类) 不会被触发。因为在这类酒桌上, 上下级间并不存在悬殊结构, 7信息充足, 工作中有足够机会构建信任, 不需要用酒作为中介。
不同酒桌有不同规矩。乡镇和其他委办局干部我不熟, 平常也没接触。所以在酒桌上, 有人冲到我面前来个“拎壶冲”, 那我一般能记住, 觉得“人不错, 实在”。但在自己部门就不一样了, 我们部总共几十号人, 谁怎么样我不清楚?上次部里聚餐, 有个小伙子也给我敬个“拎壶冲”, 我就很尴尬。按规矩, 我至少得喝一满杯, 不然显得我架子大, 但我身体真不行, 本想自己人聚餐随便喝点就可以了。 (W57, S1省某县县委常委、组织部长, 2015年5月)
相反, 在这类酒桌上, 下级要是喝得太猛, 反而可能留下负面印象。
人在机关里, 单位领导天天见, 有心表现机会多得是, 不需要在喝酒上费劲。要平常啥事都干不好,光喝酒积极有啥用, 这不就等于跟领导说“我是酒囊饭袋”嘛。 (W9, Z省某县某局局长, 2012年5月)
(二) 治理任务非制度化之一:地方治理的资源困境
信息不足不仅影响官员的个人发展, 而且会在治理中造成很多问题。具体来说, 当前中国存在治理任务非制度化的问题, 主要体现在三个方面:治理资源分布不确定、工作衔接不明确以及大量临时性、阶段性的任务。本部分首先讨论前两个方面。
长期以来, 在中国地方治理中, 资金、资源和政策分配缺少系统的制度规范, 具有很大的不确定性。近年来项目制的兴起更进一步加重了这种不确定性。在中央和地方的关系上, 这孕育了我们熟知的“跑部钱进”的现象。乡镇一级虽然没有“跑部钱进”的类似俗语, 但对划拨资源的依赖性更强。税费改革后, 乡镇基本丧失了财政汲取能力, 只能依靠上级拨款, 但制度化拨款一般仅够维持基本运转, 更多资源需要自己争取 (周飞舟, 2006) , 酒桌就成了乡镇向上级争取资源的重要舞台。现有研究对这类“酒桌办事”现象已有不少讨论。下级为了争取资源喝酒与为了个人发展喝酒的驱动机制类似, 在此就不详细讨论了, 只需强调两点:第一, 下级在这种情况下喝酒是为了公事, 这意味着个人饮酒行为已经成为治理过程的一部分。第二, 这种情况下的上级不仅指县级领导, 而且包括那些行政级别与乡镇官员相同, 但在特定治理任务上拥有一定资源分配权的委办局官员。这一机制在第二类酒桌上则不存在。无论是县级领导与他分管的委办局, 还是委办局内部和乡镇政府内部, 治理资源分配的制度化水平较高, 一般不需官员通过个人行为争取。
以上分析了信息不足和资源分配不确定的困境如何驱动下级选择饮酒行为来向上级传递信息、构建信任的机制, 同时探讨了为什么这一机制不存在于第二类酒桌。但还没有解释上级选择饮酒的驱动机制, 这需要进行下一部分的讨论。
(三) 治理任务非制度化之二:工作衔接不明确
“上面千根针, 下面一条线”, 在上级政府中界限清晰的各类治理任务最终都要靠基层的同一批人执行。表面上看, 压力主要在基层, 因为他们承接的任务非常多。然而, 面对繁重的治理任务, 基层政府往往会选择性地执行, 认真完成那些他们认为重要的, 应付那些他们认为不重要的, 这并不会对他们的政绩产生太大影响 (O'Brien & Li, 1999;杨爱平、余雁鸿, 2012;倪星、王锐, 2017) 。但是, 被应付的上级 (县级领导/委办局负责人) 的政绩就会大打折扣。
当领导不是万能的。我虽然是县领导, 但我不是书记, 乡镇干部我管不到。相反, 我的很多工作得靠他们落实, 他们虽然不会跟我对着干, 但应付总是可以的。 (W51, N省某县副县长, 2015年6月)
面对这种情况, 上级官员一般有三种选择:第一, “搞定”县委书记, 让书记觉得这项工作很重要, 列为“书记工程”亲自督办, 那么下级一般不敢应付。第二, 提供足够的物质或精神奖励, 促使下级认真完成任务。第三, 依靠与下级的个人关系, 确保自己条线的工作被认真对待。在这三种选择中, 第一种选择一般不可行, 搞定书记很难, 书记要是次次都被搞定了, “书记工程”也就没有约束意义了。第二种选择有时可行, 有时不可行, 因为有足够吸引力的物质资源和精神奖励都是有限的, 上级未必总能拿得出。第三种选择在多数情况下是可行的, 尽管效力最低。其中, 喝酒这种能在短时间内传递友好信息、构建初步信任、可低成本大范围复制的社交方式成为上级发展与下级个人关系的首选。
每次下乡吃饭, 我肯定要给在场的每个乡镇干部敬杯酒。为什么?咱得给下面同志留下好印象, 好让他们认真完成我的工作。毕竟我不是书记, 乡镇干部能多努力地落实我的工作, 很大程度上取决于他们对我的认可程度。但县里干部太多, 乡镇又远, 而我工作忙, 平时没机会接触, 就得抓住酒桌上的机会。 (W29, S4省某县委常委、宣传部长, 2014年6月)
相反, 如果上级在酒桌上不主动与下级饮酒互动, 敷衍了事, 甚至拒绝下级的敬酒, 就很可能在工作中吃暗亏, 损害自身政绩。
以前我们有个副县长, 省里下来的, 年轻有前途。但来我这下乡, 吃饭我敬酒他都不喝, 牛什么?我不指望他提拔, 但他进步总得有政绩吧, 不还得我们干?他凭什么瞧不起我?后来, 他布置的工作, 我就是不积极干, 反正上面各条线派下来的活多得干不完, 他能抓住我什么把柄? (W19, S2省某县乡镇书记, 2014年4月)
与之不同, 在县级领导与分管的委办局、委办局内部和乡镇内部, 工作衔接、任务分配有明确的制度规定, 上级一般不需靠喝酒来构建与下级的个人化关系。
