二、文官制度
文官制度正如皇帝的朝廷一样，都是儒家政府的重要制度之一，不过其起源却是在孔子（公元前551年至公元前479年）出生之前，而且可以追溯到中国古代尊重学问的传统以及加诸学者的崇高地位。韦伯（Weber）认为：由于中国文字十分复杂，对一般人而言，它比其他任何文字都更难学通。如果此说为真，我们便不难了解：长久以来，知识阶级为什么始终是中国社会的主导阶层。
当时中国的许多封建领主都在宫廷中聘养一位甚或更多位学者，孔子也曾经成为其中之一，不过却没有明显的治绩。后来，他退而从事著述，希望说服一些有远见的贵族，让他用学术的教诲和诱导，来恢复诸如仁、义、智之类的美德，以统一中国，并进而恢复传统上古帝国的光辉。虽然孔子及其弟子对提高学者地位确有其贡献，但他们不过是再度彰显中国文化中早已存在的一种传统而已。
在文官制度的发展过程中，政治权宜策略也扮演了相当重要的角色。在秦代（公元前221年至公元前207年），始皇帝将中国统一成为一个庞大的帝国，并且设立了强有力的行政组织以遂行其统治。但是在他去世后不久，帝国便宣告瓦解，原因是他未能使官员们发展出充分的凝聚力和认同感，以平抑中国长久以来始终存在的离心和分裂倾向。大约半个世纪之后，汉朝（公元前202年至公元220年）的武帝也成功地建立了大一统的帝国。为了避免重蹈秦政权的覆辙，也为了建立效忠其帝国的稳固根基，笃信儒家思想的武帝开始在其政府中任用儒家学者。他赋予他们殊荣，并赠予他们津贴、恩典和特权，使这些学者强烈地关怀帝国的兴衰存亡。
武帝所设计的安排一直持续到汉代告终。其后大约四百年间，朝代更替非常快速，有些朝代也试图模仿武帝创立的行政制度。直到唐代（公元618年至906年），这项制度才告完全恢复。此后直到1905年废止科举，其间除了少数几次短暂的中断，文官制度始终运作不辍，其变动之微，着实令人惊异。
(一)考试和学校
在中国文官制度的所有特色中，执行最严格的就是决定任官资格的科举考试。应考人必须通过一级级的考试，方能取得三种不同等级的学位（功名）。
参加第一种秀才资格考试，通常必须花费许多年的准备工夫。这种考试大约每两年在各地举行一次。通过这项考试的人，虽然还没有资格奉派出任公职，却可以获得各种特权，有时还能得到经济上的资助，使他们能够继续进修。
具有秀才资格的人就有资格参加第二级考试，通过之后，便可以获得举人资格。这种考试大约每三年在各省省城举行一次。除了知识和智力之外，它同时也考验应考者的毅力和决心。根据Latourette的描述：
……在考试前一天，应考者即被带入个人的小考棚，关在里面，直到第三天才准许出棚。光是身体的压力便令人难以承受，应考人暴毙之事也时有所闻。（Latourette，1962：463）
经过更进一层的研修之后，获有举人资格者便可以前往京师参加一项更为严格而且广博的进士考试，这种考试也是每三年举行一次。通过考试的人还要在皇帝面前接受殿试，以争取额外的殊荣。有了进士的功名，便取得了朝廷的任用资格，但却不保证一定可以出任公职。
任何一种考试都只有一小部分应考人能够通过，考试级层愈高，淘汰率也跟着提高。落榜者可以一试再试，同一家族中，不乏三代同场参加考试之例。
并非所有进士都能奉派出任公职，奉派担任公职的人也并非全由考试出身。有时，皇帝的恩赐、个人的财富和家庭的地位也是决定个人是否能获得任命的因素。有时，有些官职还可以公开出卖，军中能干的行政官员也常转调为文职。虽然有诸如此类的例外，但大多数官职仍然是授给那些经由考试正途出身的人。
在唐代之前，政府已经设立学校和书院来教育有志担任政府公职的人。由于考试在甄选公职人员的过程中日益重要，学校和书院的数目与规模也逐渐扩充。虽然有些学生可以修习诸如数学和医药之类的科目，但教育机构的重要方向仍然是训练有志出仕的学生准备参加考试。
从当代西方的观点来看，这种教育对于发展个人的行政才能和管理知识似乎毫无助益。以儒家经典为基础的教育，大都只偏重艺术和人文知识；其考试方式，又侧重于背诵能力、文体形式和作文技巧，反而忽略文章内容的整体性理解。虽然孔子的许多格言和训示对人性有极敏锐的观察，他也提出了许多充满智慧的政治卓见，不过这些东西却很难成为实际行政上的指导。
长久以来，中国公职人员的教育和考试为什么只偏重舞文弄墨，而不重视实用的知识，对局外人而言，始终是个难解的谜。这个怪异现象部分或许可归因于古代流传下来的知识阶级学术传统，更合理的解释是这样做才符合孔子的学说。
孔子的教诲认为，不管追求什么目标，每个人的首要工作是个人本身的修养：
自天子以至于庶人，壹是皆以修身为本。
《大学》
他更主张，研读传统典籍是发展个人的基础：
兴于诗，立于礼，成于乐。
《论语-泰伯篇》
从上述前提出发，很自然的逻辑结论就是：精通典籍应当优先于任何“旁骛”，包括学习行政知能。
别人或许会毫无疑义地接受这项结论，孔子自己则有所保留。在一段相当不寻常的话中，他说道：
诵诗三百，授之以政，不达；使于四方，不能专对；虽多，亦奚以为！
《论语-子路篇》
（二）文官制度的其他层面
大多数文官都集中在京城的都会及衙门中办公，有些奉派管理盐铁矿产、灌溉工程，或开凿运河，其余的人则被零散分派到全国各地的行政网中，在村庄和乡镇民间作为政府的代表。然而，不管他们位居何处，他们的人数均远不如其下级僚属。尤其是在京城以外地区，更是如此。
朝廷为了保证官员们的清廉，特别设计了许多规则和章程，不幸的是，这些规则却经常制造出新的问题。由于传统及儒家学说都十分强调对家族的忠诚，徇私起用亲族的威胁始终很大。为了防止此一弊端，因此禁止任何人在近亲底下做事，但是有些深受朝廷宠信的人员却经常因“内举不避亲”而受到赞扬。一般而言，官员通常都不准派到他们的家乡省份工作；这项限制用意固然甚佳，可是其结果却是官员们常常被派到他们对当地风俗民情甚至方言都十分隔阂的任职地。为了避免他们和地方势力互相勾结，一般官职任期三年，期满即予轮调。对官员而言，这段时间不管是熟悉地方事物还是了解本身职掌都嫌太短。
公职人员的考绩制度每三年便对官员作一次考评，考核标准也尽量求其客观。譬如，人口增加通常表示深受民众爱戴及治理得法，人口减少显示的意义正好相反。考绩良好者可以得到升迁奖励；考绩恶劣者则可能受到罚金、降职，甚或开革处分。要想长期留任公职，官员们还得在各种定期考试中不断展现其学识才能。
在承平时期，给予文官优厚的薪俸和丰裕的津贴通常是帝制中国的既定政策；可是，财政困窘却经常使这项政策无法落实。有时朝廷岁收不足，官员们不但要用个人财富来维持生活，而且还得设法自筹公家开销。对官员而言，比薪俸更重要的事，可能是因公职而享有的声誉，以及在公余之暇，仍然有机会追求文人雅士的生活。
至于官员职责的确切内涵，各种观点颇有分歧。不幸的是，历史记载对其工作内容也未作详尽描述，因此现代的各种看法大都出自揣测和推论。有人从断简残编中整理出一套极为明确详尽的工作细则，但也有人根据几乎相同的史料断定：文官的行政事务繁琐细碎，而且流于表面。
尽管众说纷纭，无论官员是在中央政府和同僚一起工作，担任某项公共工程的总负责人，或是在偏远地区担任独立的地方长官，对其行政表现的期许，大抵是视其职位或工作性质而定。官员本身是否才能出众、精力过人，并具有奉献精神，抑或只是平庸的官僚，也影响到他的活动范围。许多资料显示，后者人数显然比前者多得多。
