【实务问题】
农村宅基地上的房屋，可以出卖或用于抵债吗？（最高法判例）
【结论综述】
宅基地所有权属于农民集体所有，农民只有使用权，虽然农民对于宅基地上房屋具有所有权，但根据“房地一体主义”、“房随地走”、“地随房走”的不动产权变更原则，如果将宅基地上的房屋可以转让给非集体经济组织成员，则宅基地使用权也会被一并实现流转，违反法律规定。因此，农村宅基地上的房屋，不能向非集体组织成员出卖、抵押或以物抵债。但是，根据《土地管理法》，可以向本集体组织内的成员出卖、抵押或以物抵债。
【司法裁判】
嵩县城关镇人民政府、吴晓乐、闫景梅、吴东洋、嵩县城关镇北店街社区居民委员会借款合同纠纷申请再审民事裁定书【最高人民法院；（2016）最高法民申3285号】
原审经审理查明：2012年4月5日，嵩县城关镇北店街城中村改造指挥部（以下简称改造指挥部）、城关镇政府向嵩县三江源技术服务有限公司（以下简称三江源公司）出具借据一份……双方确认截止2013年12月31日改造指挥部仍欠三江源公司本息约700万元……2015年2月26日，三江源公司与吴自民签订债权转让协议书，将以上借据和还款协议上的全部债权及担保权等从权利转让给吴自民……本案起诉时原告系吴自民，因在诉讼中于2015年8月1日死亡，其法定继承人妻子闫景梅、女儿吴晓乐、儿子吴东洋于2015年8月21日申请参加诉讼，同时承认、认可吴自民已进行的诉讼行为……
本院经审查认为，本案再审审查争议的焦点问题是《还款协议》的效力。本案原债权债务关系是借款关系，改造指挥部向三江源公司借款，城关镇政府为担保人。为清偿借款债务，改造指挥部、北店街居委会与三江源公司签订《还款协议》，各方确认截止2013年12月31日，改造指挥部仍欠三江源公司本息约700万元，改造指挥部负责在于沟河建设完工后划出一层商业房柒佰平方米交给三江源公司，用于偿还所欠其所有本息。改造指挥部撤销后，权利义务由北店街居委会承担。《还款协议》约定以交付商业房代替原借款合同约定的偿还货币义务，以消灭原债权债务关系。原审查明，《还款协议》所涉及房屋属于城中村改造工程的一部分，建设在农村集体土地上，没有相关规划审批手续，至今未交付闫景梅等三人。
根据《中华人民共和国物权法》第一百五十一条规定，农村集体土地作为建设用地，应当依照土地管理法等法律规定办理。根据地随房走的一般原则，案涉宅基地使用权将与房屋一并实现流转。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，宅基地属于农民集体所有。吴自民及闫景梅三人均非北店街集体组织成员，不享有该集体组织宅基地使用权，不能通过以物抵债方式受让该集体组织宅基地上房屋。故《还款协议》的约定违反现行法律规定。城关镇政府主张国家对宅基地流转限制呈放开趋势，但是双方签订《还款协议》时及至吴自民起诉之时，案涉农村宅基地使用权仍不能自由流转，故二审判决认定《还款协议》无效，并无不当。《还款协议》自始无效，原借款关系未消灭，吴自民请求北店街居委会、城关镇政府履行原借款关系项下义务应予支持……裁定如下：驳回嵩县城关镇人民政府的再审申请。
【法律规定】
《土地管理法》(2019修正，2020年1月1日实施)
第九条：城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
第六十二条：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准……农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。
《物权法》（2007年）
第一百四十六条：建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。
第一百四十七条：建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。
第一百五十一条：集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。
《深化农村改革综合性实施方案》（中共中央办公厅、国务院办公厅，2015年11月2日）
……宅基地制度改革的基本思路是：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国担保法》若干问题的解释（法释〔2000〕44号）第七条：主合同有效而担保合同无效，债权人无过错的，担保人与债务人对主合同债权人的经济损失，承担连带赔偿责任；债权人、担保人有过错的，担保人承担民事责任的部分，不应超过债务人不能清偿部分的二分之一。
【分析建议】
上述案例中，双方确认改造指挥部仍欠三江源公司本息约700万元，改造指挥部负责在于沟河建设完工后划出一层商业房柒佰平方米交给三江源公司，用于偿还所欠其所有本息。但还款协议所涉及的房屋属于城中村改造工程的一部分，建设在农村集体土地上，没有相关规划审批手续。三江源公司与吴自民签订债权转让协议书，将其全部债权及担保权等从权利转让给吴自民，吴自民分别向北店街居委会、城关镇政府送达债权转让协议书。吴自民去世后，其法定继承人承继该案权利义务。二审河南高院判决北店街居委会支付闫景梅、吴晓乐、吴东洋700万元及其利息，该以物抵债参照《担保法司法解释》第7条规定，判决城关镇政府对于上述债务北店街居委会不能清偿部分在二分之一范围内向承担连带赔偿责任。最高院维持了二审判决，最高院认为，非集体组织成员不享有该集体组织宅基地使用权，不能通过以物抵债方式受让该集体组织宅基地上房屋。
由于我国特殊的土地管理体制，导致房屋的所有权和土地所有权分离。具体而言，城市房屋所有权归开发商或业主，但土地所有权归国家，业主或开发商只有土地使用权；农村土地所有权归农民集体所有，农民只想有土地使用权，但有房屋所有权。但在房屋转让交易时，不可能单独转让房屋或土地使用权，必须一并转让。“房随地走”是指某块土地上的土地使用权被处分时该土地上的房屋等建筑物及其附属设施也随之一并处分，反之，建筑物、构筑物及其附属设施被处分时该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的土地使用权也要一并处分，即所谓的“地随房走”。
对于城市商品房和存量房买卖，由于城镇土地归国家所有，房和第可以流通，因此买卖、抵押担保等协议有效。但农村房屋的流通便受到了土地管理的限制，由于农村土地归集体所有，宅基地使用权具有封闭性，只能在本集体组织村民之间流通，并具有很强的行政干预管理特点，因此导致无法对集体组织之外人员转让房屋的所有权。
以北京为例，近年来，京郊很多农民将自家房屋翻修成小院，“卖给”城市中愿意享受田园闲趣的土豪，实际上城市居民无法取得该房屋所有权，充其量也只是长期租赁关系而已。而一些经济纠纷中也会出现村民以房抵债，对债权人而言，买卖农村房屋或者接受农村房屋为担保需慎之又慎，避免竹篮打水一场空。
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