但是这种“杰弗逊—梅逊共识”所追求的好政府可能存在吗？常识告诉我们：一个完全没有权力的政府事实上是无法对任何公共服务承担责任的。又要马儿跑，又要马儿不吃草，世上不可能有这等好事。在《独立宣言》与《权利法案》的时代，杰弗逊与梅逊等美国先哲们的“问题意识”，在于摆脱英国殖民统治当局的强权而争取自由，他们既指责英国人滥用强权损害北美人民的自由，也指责英国人不负责任未保障北美人民的福利，因此他们可以同时提出政府权力最小化与政府责任最大化的诉求。而这样的诉求与其说是倾向“大政府”或“小政府”，毋宁说首先是倾向宪政政府；与其说是追求“自由放任”或“福利国家”，毋宁说首先是追求民主国家。
从制度安排的“经济人预设”［10］出发，可以认为，在任何“文化”中，如果没有制约条件，统治者都可能趋向于权力尽可能大，直至予取予求；而责任［11］尽可能小，乃至不闻不问。而被统治者则相反，他们都希望兼享最大自由与最大福利保障，因此要求统治者权力尽可能小而责任尽可能大。一方面，统治者希望没有什么事情是他不能做的，同时没有什么事情是他必须做的。另一方面对老百姓来说，理想的统治者必须按他们的意愿做尽量多的事，同时不能违背他们的意愿做任何事。统治者希望做有权无责的“人主”，而被统治者但愿要有责无权的“公仆”。这样，统治者与被统治者双方就权力与责任、或曰权利与义务达成协议或契约就成为必要。这个契约要规定政府必须做什么（即规定政府的责任），为此被统治者授予其相应的权力。同时更要规定政府不能做什么，被统治者有哪些统治者不能剥夺的权利。这样一种契约安排，就是所谓的宪政。宪政的目的就是要使政府的权力与责任相对应，这种权力必须为被统治者所授予。而授予的唯一目的就是要政府能够向被统治者负责。在宪政原则下无条件的权力（无论是王权还是“多数人权力”）没有合法性。而“无代表不纳税”、对民而言无权利不应有义务，对国而言无服务不应有权力，则成为共识。
另一方面，“被统治者”包括各种各样的利益群体，他们所希望的政府服务通常很不相同。例如富人也许更希望政府能够保护财产，而穷人可能希望政府提供更多福利，等等。因此政府究竟要对社会提供什么服务、承担哪些责任，要有一种机制来决定。一般地说，由于每个人都是、并且只是他自身利益的最佳评价者，社会最大利益的评价就只能以自由表达—多数决定的方式进行。或者更确切地说，自由表达—多数决定对社会最大利益的偏离最小。这就是所谓的民主。
因此宪政与民主可以说是两回事：前者追求权责对应，后者追求多数决定。前者讲的是权力运用的规则，而后者讲的是权力的来源。历史上曾经有过无宪政的“民主”，也曾经有过无民主的“宪政”，于是今天也就有了宪政与民主哪个更重要的争论。但是历史又表明这两者实际上是互为依存的：无民主则宪政原则不能贯彻到底，无宪政则民主机制更会走向反面。没有民主的“宪政”，例如中世纪作为宪政雏形的“大宪章”或贵族宪政，只能使统治权力对一部分（通常是少部分）被统治者负责；而没有宪政的“民主”，例如雅各宾式的“大民主”，则常常导致“多数人权力”的不负责任滥用，到头来也损害多数人自身。人类社会经过长时期的“试错”，民主与宪政都逐渐成熟而融会为现代的宪政民主或曰民主宪政。
但是今天，人们对任何宪政民主国家——从瑞典到美国——仍有许多批评，这是理所当然的。宪政民主即便成熟到今天的程度，它的“理想性”仍然有限：宪政政府不是也不可能是权力极小责任极大的“最好政府”。同时宪政政府也仍然是各种各样的：在宪政民主之下，公民们打算授予他们的“公仆”哪些权力，以便要求后者承担哪些责任？是授予政府更多的权力以便要求它承担更大的责任、为社会提供尽量多的福利与保障，还是授予政府很小的权力因而也就无法要求政府承担什么福利责任，便成为一个引起争议的问题。——这实际上是一个关于什么是“次好政府”的问题：是权大责亦大的政府好呢，还是权小责亦小的政府好？在不同的国家，乃至同一国家的不同时期，人们对这一问题给予了不同的答案。经过20世纪初的“进步主义”、30年代的“新政”和60年代的民权立法，美国实际上趋向于梅逊式的“最多服务的政府”。到了80年代出现“里根政策”，又强调坚持杰弗逊式的“最少用权的政府”。两者形成“自由主义”与“保守主义”的对峙。
而在欧洲，类似的对峙则被称作“社会主义”（即瑞典式的社会民主主义，不是共产主义）与“自由主义”的分歧。这种分歧集中体现为“福利国家”还是“自由放任”的选择——前者似乎是“大政府”，国家被授予较大权力来履行提供公共福利的责任；后者则是“小政府”，国家权力小责任也小。冷战结束之初，曾有人认为后者已经成为最后的选择，是为“历史的终结”。但是这样的说法后来不断被显示出是过于武断了。如今“福利国家”的危机虽然严重，“自由放任”的问题也还不少。而那种“既非自由放任又非福利国家”的“第三条道路”究竟如何走，也还远未见分晓。
事实上，由于人对于自由的追求（对束缚的排拒）与对安全的追求（对风险的排拒）同样出于天性，而且尽管今天自由主义者与社会民主主义者存在着包括明确划分“群己权界”、群域民主己域自由，以及多数基本领域的群己界分已有定论这“三大共识”，但是人类生活中的一些领域到底属于群域还是属于己域，是“边界游移，情景决定”的，不可能有固定的划法。［12］因此人类永远会有“左右派”。人类的“终极选择”是什么，乃至可不可能出现“终极选择”，实可怀疑。在“政府”问题上，权力极小责任极大的“最好政府”从未实现，而在权责对应基础上，什么是“次好政府”——是权责都较大的政府（例如社会民主政府），还是权责都较小的政府（例如古典自由政府），也未必能够有公认的结论。
不过历史虽然并未“终结”，但历史毕竟在“进步”。人类宪政的历史，乃至启蒙时代以来三百年，人们关于“国家”问题上的理论探讨与实践努力，如果说有什么公认的成就，那不在于它实现了“最好政府”，也不在于它分辨出了“次好政府”，而只在于它揭示了什么是“最坏的政府”：那就是权力最大而责任最小的政府。我们可以把这几类政府的逻辑异同图示如下：
图1 各种政府的权责关系
显然，“最坏政府”的特点就在于权既不受限，责亦不可问。这样的政府过去曾经在东方与西方都十分流行，今天它则已经日薄西山——在一些地方它已被历史淘汰，在另一些地方它的合法性资源也日渐衰微了。
但过去的时代并非如此。
我们知道，18世纪时自由主义是在新旧大陆同时兴起的，而且应当说美洲自由主义的源头还是欧洲自由主义。但“最好的政府最不管事”的想法却只出自美国的杰弗逊、欧苏利文、梭罗、哈里逊等人，18世纪的欧洲自由主义思想家强调权力制衡、治权民授、限权分权的言论很多，但没有人像美国人那样谈论“小政府”。为什么？
我看主要的一个原因是：在已经实现治权民授、权责对应的美国，没有人会设想很少承担公共服务责任的政府还能拥有很大权力来剥削和禁锢人民。可是在18世纪绝大多数国家仍是专制制度而非民主制度、“家天下”而非“公天下”的欧洲，国家机器在很大程度上还是为统治者私人或小集团服务的，在公共服务领域“最不管事”的政府，同时却拥有强权来汲取民脂民膏、侵犯国民自由，并不是什么奇怪的事情。在这种“既非福利国家又无自由放任”的状态下，单纯强调“不管事”并不一定意味着自由主义者心目中的“最好政府”——正如那时“管事最多”的政府也未必是社会主义者心目中的“最好政府”一样（请想想马克思对“重商主义”、对俾斯麦体制的憎恶）。专制政府是权力不受制约的政府，同时也往往是对人民不负责任的政府，因此在专制条件下，政府推卸责任并不必然意味着放弃权力或接受对其权力的约束，政府很少提供公共服务也不意味着它不会最大程度地弄权自肥。换言之，在这种情况下，责任意义上的“小政府”与权力意义上的“大政府”是完全可以同一的。
而在这种情况下，不分权责的“大小政府之争”就不会有什么意义。相反，限制国家权力的自由主义要求与强化国家责任的社会民主要求，在这个时代是可以一致的。这正是今天多恩那样的古典自由派与科茨那样的新政民主派都可以祖述于杰弗逊的根据。道理很明显：既然有责无权的政府可欲而不可能，有权无责的政府可能而不可欲，则人们可以争论的就是政府权大责亦大好呢，还是权小责亦小好。但是这两者都以权责对应为前提，而能够权责对应的政府就是宪政民主政府。因此在宪政民主之前的专制时代，这种争论就无法成为“真问题”。在统治者权既不受限、责亦不可问的情况下，只有先以宪政消除了权大责小的“最差政府”之弊，什么是“次好政府”的争论才有了现实意义。这就如安徒生童话中的那个国王，只有确实穿上了新衣，这衣服好不好看才能成为真问题一样。
今天“右”如美国，“左”如瑞典，都在民主宪政的基础上实现了权责对应——虽然相对而言前者权小责亦小，后者权大责亦大。于是人们不分权责地争论“大政府”还是“小政府”，或褒瑞贬美，或褒美贬瑞，也就有了某种合理性。
可是如前所言，这种争论如果放到杰弗逊的时代，就容易造成混乱。当时的“两党政治”中杰弗逊是“左派”，但他却主张权力意义上的“小政府”，这使罗斯福时代的“左派”感到尴尬。其实这算什么？当年比杰弗逊更“左”的人不也更主张“小政府”乃至宁可更偏向“自由放任”吗？马克思主张社会主义，可从来不主张国家主义。他高度评价主张“自由放任”的重农主义而蔑视主张“国家干预”的重商主义，高度评价魁奈、亚当·斯密而鄙视柯尔贝、李斯特。列宁鼓吹“美国式道路”而反对“普鲁士道路”。不都是这样吗？杰弗逊时代的“自由左派”反对“大政府”，而罗斯福时代的“自由左派”主张加强“国家干预”，这不是因为罗斯福比杰弗逊更聪明或者更高尚，而就是因为罗斯福时代的宪政民主已经比杰弗逊时代成熟多了，因而不再可能出现权大责小的聚敛政府。脱离这一点，而仅仅因为罗斯福比杰弗逊更时髦更新潮更前沿，就在宪政民主程度还不如杰弗逊甚至不如俾斯麦的时代“强化国家干预”，那就不是什么“自由左派”，而是比汉密尔顿、比托利党甚至比柯尔贝都更“右”，与其说像罗斯福，不如说像俾斯麦、像重商主义者，甚或更等而下之了。
反过来说，在专制条件下把国家不负责任说成是“自由主义小政府”，就像把同样条件下政府拥有无限权力说成是“福利国家”一样荒唐。而把专制条件下统治者既有无限权力又不负什么责任，或者说是拥有“社会主义式的权力”却只负“自由主义式的责任”这样一种病态，说成是“超越了社会主义与自由主义两者”的“第三条道路”，那就更加荒唐。
如果真有什么“超越”这两者的更高的“主义”，那恐怕应该是只有“自由主义的权力”却要负起“社会主义的责任”才对。这也就是作为“杰弗逊—梅逊共识”的“最好的政府权力最小而责任最大”。如前所述，当年杰弗逊与梅逊们的这一理想并未实现，现在多数发达国家倒是的确自由与福利都更发展了。即以美国而论，许多论者都提到罗斯福传统到60年代“民权政治”而极。此后美国似乎又“回归保守主义”，“政府制造的问题比它解决的问题更多”之说大为流行。但是据政治上倾向民主党的哈佛大学D．波克教授指出，事实上就在这种说法日益得势的同时，从60年代到世纪末这三十多年中，国家政策的实际趋势却相反：无论在环境保护、公共卫生、扶贫济老还是在增加妇女及少数族裔机会等各个方面，政府作用都在明显加大。［13］因此所谓这三十多年的“保守主义化”，实际上恐怕只是反映人们对个人自由提出了更高的要求。但同时他们对政府福利责任的要求也在提高。
当然，即使这样，美国也还远远谈不上实现了杰弗逊—梅逊共识。也许这个共识根本就是乌托邦。不过大概要算一种“有益无害的乌托邦”，对它“取法乎上，仅得乎中”也是社会之福，起码它不会造成社会之祸。它比那种一说“社会主义”就只要不受制约的权力、一讲“自由主义”就只推卸政府责任的做法都可取得多。
