权力与责任：关于“最好政府理论”的考证
“最好的政府是管事最少的政府”，这句名言最早出自19世纪前期著名的政论家、杰弗逊的崇拜者欧苏利文（John O债务并销毁债契。文献与“图拉真圆柱”之类的古迹都记载着这种场景。必须强调的是：这里免除的是国家出于义务，应贫民要求贷给的钱，而不是国家凭借权力向臣民征收而臣民无力交纳形成的积欠。它与我国历史上朝廷偶尔开恩免除百姓“积欠逋赋”是不同的。也与我国唐宋时期那种朝廷强制“抑配”发放“公廨钱”、“青苗钱”用以创收的“官高利贷”不同。
公民可以理直气壮地向国家要求“面包与马戏”，这一传统影响久远已经符号化，今天在欧美时常可以看到以“bread and circus”为招牌的超市、食品连锁店、旅馆与剧院等等消费场所，［8］取其便宜、实惠之意，与古代的国家福利完全不是一回事。不过以这个招牌之寓意实惠、大众化，仍然可见历史的影响。古罗马国家的这种“高福利”也许并不是什么好东西：今人可以指它只惠及自由民不惠及奴隶，指它造成公民的消极化寄生化和共和政治的消亡，指它最终造成帝国晚期的财政危机与崩溃，当今的不少古典自由主义学者还喜欢把希腊罗马国家与文明的没落解释为“古代福利国家的破产”并借以隐喻当今西方福利国家的困境、宣传其自由放任的理念。不过价值上的褒贬姑且不论，古罗马国家以“面包与马戏”相讨好，换取公民的“安静”（图拉真语），和中国古代朝廷以严刑峻法使草民畏服，还是很不一样的。
中世纪典型时期，罗马式的古代国家解体，欧陆成为教俗领地、村社、自治城市的世界。那时王权通常不振，自然也不会再有罗马式的福利责任。但是那时的教俗领地和自治城市犹如一个个小国，其内部的统治权力与责任还是相对地比较对称的。中世纪的封主与封臣之间的依附关系，包括领主与农奴（最下级封臣）的关系，都是束缚与“保护”的结合。封主对封臣的束缚权力是以对后者有“保护”责任相联系的。所以有人说，中世纪最穷和最富的都是自由人，而农奴居于中间。马克思也说过：中世纪的农奴是有保障的，而近代（他所处的时代）无产者是没有保障的。因此当年拿破仑在莱茵区解放农奴时，曾经遭到被“解放”者的反抗：“没有主人，谁来保护我们呢？”中世纪的采邑—村社体制下农民保有份地、使用公地均有保障，所以进入“近代”时，自由租佃制打破这一传统（即以往所谓的“圈地运动”）会引起剧烈反应。这是没有这种保障的中国背景下难以理解的。［9］
而教会则是中世纪公共服务责任的最重要的承担者。在王权不振、“王责”因而也不显的当时，各派基督教会在社会上建立了大量的教会医院、免费药房、育婴堂、孤儿院、养老院、救济所。尤其是教育，从12世纪以三大教会学校（圣保罗学校、圣马丁学校与圣玛丽学校）为代表的普通教育之后，又兴起了教会办大学之风。［10］今天西方的公共卫生、公共教育与其他公益体系，都与教会传统有关。在政教分离之前的中世纪，教会兼有社团与政府性质，教会公益因此也被视为近代民间自治公益与国家公益（福利国家）的共祖。［11］
中世纪晚期欧洲重新出现强大王权，并在中央集权背景下产生民族国家。这种王权在侵夺领主与教会的传统权力同时，也继承了后二者负担的公益责任，出现了上继罗马“古代福利国家”、下接现代福利国家的前近代国家公益。以英国为例，宗教改革前教会基金曾占全国公共财富的三分之一到一半左右，都铎王朝强化王权，于1532、1545年两度借宗教改革之机大举没收教产，同时也接管了庞大的教会公益体系。1601年英国国会通过《济贫法》，规定国家有救济穷人的责任。同年伊丽莎白女王颁布《慈善款使用条例》，规定慈善信托是“私人与国家共同参与的职能”，而且国家应当是全国“慈善基金的总建立者”，从而对信托者承担最终责任。法学界一般认为，这两项立法是公益福利制度的“大宪章”，是关于福利社会的“盎格鲁撒克逊法律之核心”，因而也是近代“福利国家”的源头。
当然，都铎式专制制度使国家对福利责任的承诺缺少监督，因而口惠多于实至。在民主化使福利国家的责任约束刚性化之前，都铎英国并未完全落实这些法律，以至有人认为直到美国的罗斯福新政，才实现了这份“福利大宪章”的原则。［12］但是前都铎时代的社会公益特别是教会公益，在都铎时代至少是部分“国有化”的结果，也使得相当一批过去教会的卫生、教育、福利机构人员转化为国家雇员。［13］如今有人算出，都铎王朝按人口比例的国家雇员数量比中国的清王朝多，便说清王朝更近于自由主义小政府。其实都铎时代，英国官僚群体因君主集权专制体制的发展而膨胀固然是事实，但近代民族国家公共服务职能扩展的因素也很重要。相对于拥有更强的专制权力却不承担多少公共责任的中国传统王朝而言，后者主要仅为钱粮刑名之类压迫职能而豢养的官僚群规模即便小些，与所谓宽容开明云云恐怕也绝不是一回事。
但是，专制制度本质上的权责不对应并不会因特殊的“文化传统”而消除。尽管希腊罗马古典公民国家民本传统与基督教伦理因素的影响，使某些欧洲封建国家相对而言更多一些契约性，而少一些家天下和有权无责的霸道，“大宪章”、“无代表不纳税”、对民而言无权利不应有义务，对国而言无服务不应有权力的观念也形成较早，但是专制时代国家权大责小的总体状况仍然存在。既然专制条件下少尽责的官府未必不会多聚敛，无“福利”的国家未必就会有“自由”，则欧洲人不像“民主早熟”的北美人那样喜欢不辨权责地讨论国家或政府的“大小”，也就不难理解了。都铎王朝在17世纪初结束，下一个斯图亚特王朝就发生了革命，接着美、法相继变天。尽管如今强调美法革命之异已成时髦而且不无灼见，但从长时段看，它们还是同方向的——即都造成了统治者权力更受制约，责任更难推卸。到如今即便是最少“福利国家”的英国，经过19世纪迪斯累利的“托利社会主义”、劳合乔治的社会福利计划和20世纪麦克唐纳的“工党社会主义”，三次政府公益大扩展，国家的责任也已比伊丽莎白《济贫法》时代不知重了多少。而即便是最典型的福利国家如瑞典，“从摇篮到坟墓”的责任压得国家如牛负重，但其权力的不可制约性，不要说与“焚书坑儒”的秦始皇比，就是与那个伊丽莎白老太太相比，无疑也要小多了。
于是如今“右”如美国，“左”如瑞典，都在民主宪政的基础上实现了权责对应——虽然相对而言前者权小责亦小，后者权大责亦大。于是人们不分权责地争论“大政府”还是“小政府”，或褒瑞贬美，或褒美贬瑞，也就有了某种合理性。
但是在没有宪政的时代，我们能说政府责小必定权也小？没有“福利国家”的地方就必然有“自由放任”？不像瑞典的地方，就必然像美国？显然，我们的常识无法接受这种逻辑。但是浸染在现代西方“问题情境”中的“汉学思维方式”，却往往就是按这种逻辑考虑问题的。
