（4）外援的失灵
2001年9月11日，基地组织对美国发动攻击之后，以美国为首的联军挥兵阿富汗，迅速推翻庇护基地组织成员的专制政权塔利班。2001年12月，与美军合作的阿富汗圣战组织前领导人及阿富汗犹太人的主要成员，包括卡尔扎伊，拟定了一项建立民主政权的计划。第一步是成立大会议，选举卡尔扎伊领导的临时政府。对阿富汗来说，事情极为乐观。绝大多数阿富汗人民都渴望把塔利班抛诸脑后。国际社会认为，当时阿富汗最需要的就是大批外援的注入。联合国及几个非政府组织的代表很快就来到首都喀布尔。
接下来的演变实在不令人惊讶，特别是过去五十年来外援失灵及政府失灵的印鉴历历在目。但不管惊讶与否，老调依旧重弹。数十个援助团队及随行人员搭乘自己的私人飞机抵达，各种非政府组织蜂拥而至，展开各自的计划，政府与国际团体代表之间的高层会谈开始进行。数以十亿计的美元涌入阿富汗，但用在基础建设、学校或其他公共服务上的却微乎其微，广纳式制度的推展或治安的恢复尤其受到忽略。尽管大部分的基础建设仍然残破不堪，第一笔钱居然是用来委托一家航空公司，来回载运联合国及其他国际官员。第二件要务则是司机及翻译。于是他们又雇佣了极少数能够说英语的公务人员及阿富汗学校仅存的教师，开车陪着他们四处跑，收入是当时阿富汗薪资的好几倍。随着少数专业公务人员改换跑道去服务外国援助团体，援助也流失了，根本没有用在阿富汗的基础建设上，因此，原来以为可以改头换面的阿富汗政府却开始从根烂起。
阿富汗中部山谷偏远地区的村民从收音机上听说，一项数百万元的新计划将为他们建设新家。隔了好长一段时间，总算盼到了几根木条，由大名鼎鼎的前军阀伊斯梅尔?可汗所垄断的运输业及阿富汗政府官员送了进来，但又太过巨大，根本无法在当地使用，村民只好把它们用在唯一能用的地方：当柴火烧了。所以说，承诺村民的数百万美元跑哪儿去了呢？20%拿去用在联合国日内瓦总部，余下来的转包给一个非政府组织，又用掉20%在布鲁塞尔该组织的总部上，如此这般，另外三个单位又各拿到大约20%，把剩下来的分了。至于进入阿富汗的一点点钱，则是拿去向西边的伊朗买木材，其中大部分又用来支付飞涨的运费，进了伊斯梅尔?可汗的运输公司的账上。而这些国外进口的木条居然还能送到村民手上，那也算是一项奇迹了。
阿富汗中部山谷的情形并非孤立事件，许多研究估计，真正用到目标上的援助只有10%，顶多20%。指控联合国及地方官员捞钱的调查多达数十项，但绝大部分外国援助的浪费还不是舞弊所造成，而是因为无能或甚至更糟：这对援助组织而言不过就是一笔生意。
相较于其他地方，阿富汗的援助经验还算是成功的。过去五十年来，以“发展”援助名义付给世界上许多政府的金钱多达数十兆美元，和阿富汗的情形一样，大部分都因为经常开支及贪污而浪费掉了。更严重的是，很多钱进了独裁者的口袋，譬如蒙博托就是靠着西方金主的援助，一方面收买支持者巩固自己的政权，一方面自己吃得饱饱的。下撒哈拉非洲其他地方的情形也大致如此。倒是危难时期的人道援助，如最近的海地及巴基斯坦，其成效较为显著，尽管在发放方面还是有同样的瑕疵。
尽管记录不佳，但在对抗世界的贫穷上，以“发展”为名的援助还是西方政府、国际组织如联合国以及各种非政府组织最常用的政策。当然，外国援助的失灵经验也就一再上演。为解决下撒哈拉非洲、加勒比海、中美洲及南亚的贫穷，西方国家应该提供大量“发展援助”，根本上来说，就是因为误解了贫穷发生的原因才会产生的想法。像阿富汗这类国家，其所以贫穷是因为榨取式制度，根本的症结在于没有财产权，缺乏治安或健全的司法体系，以及政治及经济生活完全为全国性的（更常见地方性的）菁英阶层所宰制。制度问题同样导致外援的失效，因为援助遭到盗用，根本无法送到该去的地方。最糟的情形是为虎作伥，徒然养壮了造成问题症结的政权。可长久的经济成长既然有赖于广纳式制度，援助榨取式制度的政权当然不能解决问题。不可否认，人道援助之外，把钱拿到没有学校的地方去盖学校，拿到请不起教师的地方去付教师的工资，的确有很大的用处。援助团体涌入喀布尔，但在改善阿富汗老百姓的生活方面，大部分团体却什么都没做，比较值得注意的是，在建学校方面算是相当成功，对塔利班统治时期甚至之前完全失学的女孩子来说尤其如此。
有一个解决方式最近变得比较受欢迎，部分原因是这种方式承认制度与繁荣富裕甚至援助之间确实有着某种关系，因此应是“有条件”的。按照此一观点，若要继续对外援助，接受援助的政府就必须符合一定的条件，譬如市场自由化或政治民主化。小布什政府以千禧年挑战账户为起点，朝这种有条件的外援迈出了一大步，未来的援助都将以经济及政治几个发展面向的改善程度为依据。但有条件援助的效果显然并不比无条件援助来得高明。未能符合条件的国家所接受的援助还是一样。理由很简单：无论在发展或人道方面，它们都需要更大的援助。结果完全可以预料，有条件援助对国家制度照样发生不了作用。不管怎么说，如果因为要多得一点外援，塞拉利昂的史蒂芬斯或刚果的蒙博托就废掉自己的榨取式制度，那才真叫人惊奇。在下撒哈拉非洲，即使外援在许多政府的预算中占相当大分量，但千禧年挑战账户成立后，援助的条件增加，一个独裁者以折损自己权力为代价所得到的额外援助不仅不多，拿自己的国家统治权或生命冒险也不值得。
但这并不代表人道援助以外的对外援助就应该停止。结束对外援助既不切合实际也可能造成更多的人受苦。之所以不切合实际，是因为许多西方国家人民对于世界上的经济及人道灾难都会感到罪恶和不安，对外援助可以使他们觉得，在问题的处理上自己到底做了一些事情。纵使所做的事情未必非常有效，他们却有心继续下去，同样的道理，对外援助也是如此。国际组织及非政府组织的庞大与复杂也会不停要求并动员资源以确保现状的维持。此外，对那些有迫切需要的国家切断援助未免太过无情。没错，大多数都浪费掉了。但每给出一美元的援助，若有十分钱到了世界上最穷苦的人手中，十分钱也好过他们之前有的，可以解一时之急，胜过一无所有。
这里有两个重要启示。其一，要应付如今世界上诸多的失败国家，外援并非十分有效的方法。根本还差得远。要打破贫穷的循环，只有靠广纳式经济及政治制度才有可能。外援在这方面通常帮不上什么忙，而且目前用的方法也不对。重要的是要理解世界上不平等与贫穷的根源所在，才不至于对错误的承诺抱持任何希望。既然根源在于制度，在受援国既定制度的架构内，外援其实不太能做什么以刺激持续成长。其二，既然广纳式经济及政治制度才是关键所在，利用现有外援，至少是其中一部分，去促进这方面的发展，应该是有用的。如我们所见，由于有条件的外援要求现任统治者让步，因此并不能解决问题。因此，反过来做，用外援把权力圈之外的团体及领袖带进决策过程，让广大人民得到权力，或许还比较有效果。
